fbpx
top

Anbefalinger fra UNHCR om statsløse

FNs høykommissær for flyktninger (UNHCR) har utarbeidet en kort oversikt om statsløse i Norge, som inkluderer anbefalinger til norske myndigheter.

Du kan lese den her

Anbefalingene fra UNHCR til norske myndigheter inneholder noen av hovedpunktene fra UNHCRs detaljerte håndbok om beskyttelse av statsløse personer. Norske myndigheter bør innføre en prosedyre for tidlig identifisering av statsløse og oppholdsstatus for statsløse som er ureturnerbare. Ifølge norsk regelverk kan praktiske hindringer for retur danne grunnlag for opphold på humanitært grunnlag, men prosedyren har alvorlige mangler og er ineffektiv.

Norge mangler en egnet prosedyre for å identifisere hvem som er statsløs med en egen oppholdsstatus for statsløse som ikke har et land å returnere til. Etter dagens regelverk i Norge anses spørsmål om statsløshet og returutsikter som irrelevante i den vanlige asylprosedyren. Ureturnerbare statsløse kvalifiserer i utgangspunktet ikke for lovlig opphold i Norge – med mindre de får opphold på et annet grunnlag, for eksempel asyl eller familieinnvandring.  Etter endelig avslag på en asylsøknad blir de dermed ofte boende på mottak i årevis – uten rett til veiledning og rettshjelp. De fleste ureturnerbare statsløse som NOAS har bistått de siste årene har bodd i Norge i over 10 år. Vi anslår at det kun er noen titalls ureturnerbare statsløse uten oppholdstillatelse i Norge, men disse mangler altså en effektiv mekanismene for å plukke opp deres rettigheter til opphold i Norge.

Den nye oversikten fra UNHCR bygger bl.a. på deres kartleggingsrapport om statsløses situasjon i Norge fra 2015. NOAS fulgte denne opp med en egen rapport i 2020, som viste at nødvendige regelendringer og tiltak fortsatt ikke var gjennomført, herunder etablering av en særskilt statsløshetsvurderingsprosedyre.

I svarbrevet til et representantforslag av 11. januar 2023 om en ordning for å håndtere bl.a. statsløse, uttrykte justisminister Emilie Mehl at:  «det ikke er holdepunkter for å tro at saksbehandlingen i dag ikke er god nok, eller at det er nødvendig å innføre noen egen prosedyre i utlendingsregelverket for å fastslå om noen er statsløse.» NOAS mener at statsråden tar feil.

NOAS mener at Norges regelverk er mangelfullt og uegnet til å håndtere situasjonen til statsløse som verken har en oppholdstillatelse i Norge og heller ikke kan returnere til sitt opprinnelsesland. Etter utlendingsloven § 38 kan en oppholdstillatelse innvilges når det foreligger «sterke menneskelige hensyn eller særlig tilknytning til riket». Dette er en kan-bestemmelse, som betyr at bestemmelsen ikke gir et rettskrav på oppholdstillatelse. Bestemmelsen er nærmere regulert i utlendingsforskriften § 8-7, der det presiseres at slik oppholdstillatelse kan innvilges når det foreligger «praktiske hindringer for retur som utlendingen ikke selv rår over». Bestemmelsen forutsetter imidlertid flere materielle og prosessuelle betingelser, som gjør prosedyren ineffektiv:

  • Bestemmelsen kan anvendes først tre år etter opprettelse av en asylsak og etter endelig avslag fra Utlendingsnemnda (UNE). Det innebærer at man som statsløs må søke om asyl selv hvis man ikke risikerer forfølgelse, og at man må gå gjennom en prosess med endelig avslag før man kan begjære omgjøring fra UNE, hvor man anfører uoverstigelige hindringer for retur.
  • Faktum utredet tidligere i forbindelse med søknad om asyl, bl.a. under asylintervju, er lite relevant for vurdering av statsløshet og returutsikter.
  • Prosedyren for vurdering av praktiske hindringer for retur innebærer ikke en to-instans behandling fordi bestemmelsen kun anvendes av UNE. Dermed mangler en viktig rettssikkerhtsgaranti. Det forhindrer videre utvikling av en mer helhetlig og systematisk forvaltningspraksis for rask identifisering av statsløshet med manglende returutsikter.
  • Med omgjøringsbegjæring til UNE har man ikke lenger rett til fritt rettsråd eller advokat. Dette til tross for at hindringer for retur knyttet til statsløshet ofte innebærer kompliserte problemstillinger knyttet til bl.a. utenlandsk jus og faktum.
  • Bevisbyrden ligger på søkeren. Søker må uten hjelp fra forvaltningen undersøke relevante registreringsprosedyrer samt regler for utstedelse av relevante dokumenter og praksis i det relevante opprinnelseslandet og utprøve alle mulige fremgangsmåter for å muliggjøre retur.
  • Beviskravet er høyere enn i asylsaker. En troverdig historie er som regel ikke tilstrekkelig; i praksis krever UNE dokumentasjon på alt som lar seg dokumentere. For statsløse er det imidlertid ofte vanskelig å skaffe relevant dokumentasjon.
  • Man får ikke relevant veiledning fra norske myndigheter. I avslagsvedtak fra UNE vil man ofte lese at fremgangsmåtene man har utprøvd så langt for å muliggjøre retur ikke er tilstrekkelige, men det spesifiseres i liten grad hvordan man skal gå frem helt konkret. Konsulater og ambassader gir som oftest heller ikke relevant veiledning i slike saker når de ikke anser vedkommende som deres statsborger.
  • Vi erfarer at UNE ofte justerer eller fullstendig endrer avvisningsgrunner underveis i en prosess for domstolene, for eksempel ved å fatte et nytt vedtak med nye avvisningsgrunner kort tid før ankeforhandlingen i lagmannsretten. Vi erfarer at domstolene ofte justerer avvisningsgrunner ytterligere eller kommer med helt nye avvisningsgrunner.
  • Forarbeidene til utlendingsloven forutsetter at det utarbeides nærmere retningslinjer for håndtering av statsløse uten returadgang tilpasset returbildet i forhold til de ulike returlandene hvor problemstillingen er særlig aktuell. Slike retningslinjer ble imidlertid aldri utarbeidet – i sterk motsetning til for eksempel UDIs praksisnotater i asylsaker.
  • Etter NOAS’ erfaring utredes relevante faktiske forhold av UNE med tilstrekkelig bredde og dybde først hvis saken kommer til domstolene. I forbindelse med de såkalte al-Tash sakene foretok NOAS en rekke undersøkelser og arbeidet frem en mer systematisk landinformasjon enn den som tidligere hadde blitt lagt til grunn av utlendingsforvaltningen.  Landinfo har nå også kommet med en rapport om å få stadfestet og kunne dokumentere statsborgerskap for denne gruppen. I etterkant av at UNE tidligere hadde fått medhold i lagmannsretten, har sakene for de som fortsatt er i Norge blitt omgjort av UNE etter omgjøringsbegjæringer fra NOAS.
  • Oppholdstillatelse er innvilget etter utlendingsforskriften § 8-7 kun i cirka 10-15 saker siden utlendingsloven trådte i kraft i 2008. De aller fleste av disse har fått gratis rettshjelp fra NOAS, og flere av sakene ble prøvd i domstolene gjennom NOAS’ Domstolsprosjekt.

I likhet med UNHCR anbefaler NOAS at Norge etablerer en særskilt statsløshetsvurderingsprosedyre, slik at ureturnerbare statsløse identifiseres, gis en oppholdstillatelse og integreres i samfunnet tidlig – istedenfor å havne i en mangeårig limbo-situasjon, slik de risikerer i dag.