Rettssikkerhet i Utlendingsnemnda (UNE)
Asylsøkeres og flyktningers rettssikkerhet ved klagebehandling i UNE er ikke god nok. I 2022 fikk kun 7 prosent av asylsøkerne mulighet til å forklare seg muntlig.
Utlendingsdirektoratet (UDI) er førsteinstans i asylsaker og andre utlendingssaker, mens Utlendingsnemnda (UNE) er klageinstansen. Manglende rettssikkerhet vises også ved at UNE taper et stort antall saker som prøves i domstolene. I 2022 tapte UNE 24 av 53 saker der det forelå en rettskraftig avgjørelse, som utgjør tap i 45 prosent av sakene.
Graverutvalgets utredning fra mars 2017, peker på særlig to svakheter ved rettssikkerheten i dagens klageordning i asylsaker: Mangel på kontradiksjon og mangel på muntlighet.
“I 2022 fikk kun 7 prosent av asylsøkerne mulighet til å forklare seg muntlig for UNE.”
“Til tross for et stort behov for endring av UNE, har politisk handlekraft uteblitt.”
Mangel på kontradiksjon
Kontradiksjon er et grunnleggende rettssikkerhetsprinsipp, og innebærer at asylsøkeren skal gis mulighet til å imøtegå UNEs argumenter og fremstilling av saken.
Det er mangelfull kontradiksjon når asylsøkeren og advokaten ikke får innsyn i hvilke vurderingstemaer UNE mener er avgjørende. UNE vurderer i en del asylsaker andre forhold enn Utlendingsdirektoratet (UDI), uten at asylsøkeren gis mulighet til å uttale seg om de nye vurderingene.
For eksempel kan UDI avslå en asylsøknad og henvise søker til internflukt i det norske myndigheter mener er en tryggere del av hjemlandet. I klagebehandlingen i UNE, kan nemnda opprettholde UDIs avslag på søknad om beskyttelse, men nå med begrunnelse at de ikke tror på asylsøkerens historie. I saker hvor UNEs behandling utelukkende er basert på innsendte skriftlige dokumenter, noe som gjelder de aller fleste saker, vil asylsøkeren ikke ha mulighet til å imøtegå UNEs nye vurderinger ved å oppklare misforståelser eller legge fram viktige tilleggsopplysninger. Slik manglende kontradiksjon øker risikoen for at UNE fatter feil vedtak.
Når et endelig avslag i en asylsak baserer seg på forhold som det ikke har vært mulig for utlendingen å imøtegå, svekker det ikke bare den enkeltes rettssikkerhet. Det vil i mange tilfeller gjøre det vanskeligere for forvaltningen å fatte et korrekt vedtak, fordi viktige opplysninger ikke kommer frem eller misforståelser ikke blir oppklart. Dette er særlig alvorlig på et saksområde hvor konsekvensene av et uriktig vedtak i verste fall kan være fatale.
Få får forklare seg muntlig
Et viktig formål med opprettelsen av UNE i 2001, var at flere søkere skulle gis mulighet til å forklare seg muntlig under klagebehandlingen. Men i 2022 . I familieinnvandringssaker fikk under 2 prosent mulighet til muntlig forklaring.
Ifølge utlendingsloven skal det gjennomføres nemndmøte i saker der det foreligger «vesentlige tvilsspørsmål», det vil si tvil om spørsmål som kan ha betydning for resultatet i saken. Det er den enkelte beslutningstager i UNE som selv bestemmer om det skal holdes nemndmøte i den enkelte saken. Dersom det gjennomføres nemndmøte, skal asylsøkeren ifølge utlendingsloven som hovedregel få mulighet til å forklare seg muntlig.
Muntlig forklaring er viktig for å opplyse saken og styrke den enkeltes rettssikkerhet, og vil bidra til at det fattes riktige vedtak. Muligheten til å bli hørt er viktig for opplevd og reell rettssikkerhet. Flere muntlige behandlinger vil gi UNEs avgjørelser mer legitimitet, både hos den vedtaket gjelder og i allmennheten.
Små endringer
Til tross for et stort behov for endring av UNE, har politisk handlekraft uteblitt. Det er gjennomført mindre endringer i UNE, som langt fra er tilstrekkelige for å sikre rettssikkerheten.
I juni 2021 meldte Solberg-regjeringen om nye regler som utvider retten til nemndmøtebehandling i UNE for konvertitter. Det gis nå rett til nemndmøtebehandling i asylsaker hvor et av vurderingstemaene er troverdigheten av anførsler om skifte av religion.
NOAS’ erfaring er imidlertid at endringen ikke har ført til at flere konvertitter får nemndmøtebehandling. UNE legger til grunn en for snever forståelse av hva det innebærer å skifte tro. For å kunne avgjøre risiko ved en retur til hjemlandet, må det foretas en grundig vurdering av personens tro. Det har Borgarting lagmannsrett påpekt. Praksis i dag er etter vårt syn i strid med intensjonen bak bestemmelsen og mangler religionsfaglig begrunnelse, og er dermed en gal praktisering av regelverket.
NOAS har sammen med de andre aktørene bak rapporten Tro, håp og forfølgelse II anmodet Justis- og beredskapsdepartementet om at det iverksettes nødvendige tiltak for at endringene i utlendingsforskriften blir fulgt opp i praksis.
Støre-regjeringen har med virkning fra mars 2023 innført at det gis rett til nemndmøtebehandling av utvisningssak når en person både har sak om tilbakekall av statsborgerskap og sak om utvisning til behandling.
Regjeringen har også sendt på høring et forslag om at saker om utvisning av utlendinger som har barn i Norge, skal behandles i nemndmøte også ved noe lavere grad av tvil om utvisningsspørsmålet enn det som ellers kreves for slik behandling. Det skal etter forslaget legges særlig vekt på om det er forhold som innebærer at utvisning vil oppleves spesielt inngripende, blant annet på grunn av langvarig familieliv i Norge, at barnet kan bli skilt fra sin nærmeste omsorgsperson eller andre forhold som kan innebære at barnet vil være spesielt sårbart ved familiesplittelse.
Det er bra at disse gruppene får nemndmøte. Det er imidlertid behov for å senke den generelle terskelen for å gjennomføre nemndmøter for å sikre at flere får forklare seg muntlig, ikke kun i enkelte sakstyper.
Løsning: særdomstol og topartsprosess
En særdomstol vil være den beste løsningen for klagebehandling på utlendingsrettens område.
Et godt skritt på veien for å sikre full kontradiksjon og muntlig høring, er å innføre en topartsprosess i UNE – som man har i de tilsvarende klageorganene i både Danmark og Sverige. En reell topartsprosess innebærer at førsteinstans i asylsaker, UDI, møter asylsøkeren og hans/hennes advokat som motparter i UNE. Da vil UDI kunne spørres ut om sitt avslag av både UNE og asylsøkeren/advokaten. Les mer her.