Neste år vil en egen utlendingsnemnd erstatte Justisdepartementet for behandling av asylsaker i andre instans, det vil si klager. NOAS har i flere år gått inn for en annen måte å behandle asylsaker i klageomgangen på, og har nettopp pekt i retning av en uavhengig, kollegial og domstolslignende nemnd i samsvar med enkelte andre nordiske lands ankeinstanser.
En viktig del av hensikten med prinsippet om at en søknad skal få en behandling i to instanser er nettopp at den andre instansen skal være uavhengig fra den første. Justisdepartementet er foreløpig Utlendingsdirektoratets overordnede i faglige spørsmål, men har samtidig behandlet klager over vedtak fattet av UDI. Dette er en ordning som etter NOAS’ oppfatning ikke fullstendig har sikret asylsøkernes rettssikkerhet. En uavhengig nemnd bør, etter vår vurdering, kunne bidra til å bedre denne situasjonen.

NOAS har blant annet gått inn for at asylsøkerne bør ha muligheten til selv å forklare seg for nemnda, og har likeledes vært opptatt av at de organisasjonene som arbeider innen dette feltet burde ha en anledning til å bidra i forhold til nemndas sammensetning. Begge disse hensynene er inkludert i den nye ordningen.

Nemndas oppbygning

Den enkelte nemnd vil bestå av en nemndleder og fire nemndmedlemmer. Nemndlederen skal innfri kravene til dommer, det vil si være fylt 25 år og ha bestått embedseksamen i juss med beste eller nestbeste karakter.

Medlemmene må være lovlydige og rettskafne norske statsborgere over 18 år. De fire nemndmedlemmene skal være foreslått av de følgende instansene:

Kommunal- og regionaldepartementet.

Utenriksdepartementet.

Norges Juristforbund.

Humanitære organisasjoner som arbeider på flyktning- og asylområdet.

Nemndmedlemmene foreslås av disse fire instansene, men opptrer utelukkende på vegne av seg selv. Til sammen skal det utnevnes anslagsvis 600 nemndmedlemmer, det vil si 150 fra hver gruppe, fordelt på 150 enkeltnemnder. Dette tallet vil årlig tilpasses til det antallet saker som legges frem for Utlendingsnemnda.

Det forventes at nemndas sekretariat og et stort antall av nemndlederne vil være nåværende embedsmenn i Justisdepartementet. Med den sterke posisjonen sekretariatet og nemndlederne vil ha i Utlendingsnemnda, er det viktig at alle som deltar i den nye nemnda er innforstått med betydningen av at Utlendingsnemnda begynner sitt arbeid med blanke ark.

Direktørens og koordineringsutvalgets rolle

Nemnda skal være underlagt en direktør, som skal ha faglig og organisatorisk myndighet. NOAS forutsetter at hensikten ikke er at direktøren skal legge tydelige føringer i forhold til enkeltavgjørelser. I så fall vil nemnda miste mye av den legitimitet som den bør ha gjennom sin uavhengighet fra forvaltningen. Der det er større prinsipielle avgjørelser, bør dette ivaretas av det koordineringsutvalget som skal opprettes, og som skal bestå av en leder og av et medlem fra hver av de fire gruppene nevnt ovenfor. Koordineringsutvalget bør således etter NOAS’ oppfatning ha en betydelig faglig selvstendighet.

Den enkelte nemnd bør kunne søke råd hos koordineringsutvalget, men bør selv være suveren i forhold til avgjørelser som blir tatt i enkeltsaker, med unntak av saker som er av prinsipiell karakter.

Nemndlederens avgjørelsesmyndighet

Saker som ikke byr på vesentlige tvilsspørsmål, herunder asylsaker, skal nemndlederen kunne avgjøre på egen hånd, eventuelt henvise til sekretariatet, uten at den kommer opp til behandling i nemnda.

Det er vanskelig å forutsi hvilken praksis som vil dannes i sammenheng med de avgjørelsene som nemndledere alene treffer. En praksis med hyppig bruk av denne bestemmelsen, vil etter NOAS’ syn være i strid med intensjonene for etableringen av nemnda. Både nemndlederne og sekretariatet vil i stor grad bestå av personer med erfaringer fra Justisdepartementet. Hensikten med å opprette Utlendingsnemnda er nettopp å oppnå uavhengighet for behandlingen i annen instans ved å trekke personer med ulik bakgrunn inn i vurderingen.

I den grad nemndlederen alene skal kunne avgjøre saker, må det legges tydelige føringer på når han skal ha en slik myndighet. At dette skal gjelde når det ikke er vesentlige tvilsspørsmål, åpner for utstrakt bruk av skjønn. I saker som dreier seg om søknader om asyl, må søkeren normalt ha anledning til å møte for nemnda og klagen bør således vurderes av nemnda i sin helhet.

Nemndmedlemmenes habilitet

NOAS ser ikke et behov for særskilte habilitetsregler for nemnda, slik det er blitt foreslått av Justisdepartementet. Alle som skal sitte i nemnda skal være norske statsborgere. At nemndmedlemmer som er norske stasborgere, men som opprinnelig er fra søkerens hjemland, automatisk skal oppfattes som inhabile, er en uheldig stigmatisering av en gruppe norske statsborgere. Et slikt forhold kan spille inn i en habilitetsvurdering, men bør ikke alene betraktes som tilstrekkelig grunnlag for en påstand om inhabilitet. Det synes tilstrekkelig at nemnda er underlagt de alminnelige habilitetsregler, og at en vurdering av habilitet blir foretatt fra sak til sak. I de tilfeller hvor nemndmedlemmets bakgrunn berører søkerens asylgrunnlag på særskilt vis, for eksempel ved at begge personer har tilknytning til en politisk konflikt i hjemlandet, bør nemndmedlemmet fratre; likeledes dersom spørsmål om etnisitet er avgjørende. Det synes generelt unødvendig å innføre andre habilitetsregler for Utlendingsnemnda enn de som finnes innen de norske domstolene.

De humanitære organisasjonenes deltagelse i nemnda

Etter NOAS’ vurdering er det av avgjørende betydning at de humanitære organisasjonene som inviteres til å foreslå nemndmedlemmer besitter erfaringer og kompetanse fra arbeid innen feltet asylsøkere og flyktninger. Fokus bør være på et begrenset antall organisasjoner med direkte erfaring eller arbeid med flyktningrelaterte problemstillinger. Det må således være opp til disse organisasjonene å rekruttere personer med kjennskap til flyktningproblematikk, internasjonale forhold og menneskerettighetsspørsmål, fra et videre spekter av organisasjoner, eventuelt i samråd med andre samarbeidsorganisasjoner.

Behov for evaluering

NOAS finner at det er avgjørende at det foretas en fyldig evaluering av nemndas praksis allerede innenfor det første driftsåret, med særlig vekt på direktørens, nemndledernes og sekretariatets rolle. Det er viktig å sikre nemndas uavhengighet og legitimitet, egenskaper som nemnda er helt avhengig av for å kunne fungere etter hensiktene og for å kunne være en effektiv instans med høy troverdighet.