NOAS stiller seg sterkt kritisk til Kommunaldepartementets forslag om å gjeninnføre underholdskravet ved familiegjenforening for personer som er innvilget opphold på humanitært grunnlag, og anser at dette er i strid med prinsippet om familiens enhet.
Kommunal- og regionaldepartementet
Innvandringsavdelingen
Postboks 8112 Dep
0032 Oslo

Att.: Ekspedisjonssjef Thor Arne Aass

Høringsuttalelse – forslag til endring i utlendingsforskriften

Vi viser til Departementets høringsbrev av 03.02.03, og takker for anledningen til å gi våre kommentarer.

NOAS stiller seg sterkt kritisk til Departementets forslag om å gjeninnføre underholdskravet ved familiegjenforening for personer som er innvilget opphold etter utlendingslovens § 8 annet ledd etter søknad om asyl. Vi anser at forslaget er i strid med prinsippet om familiens enhet, som må anses som en grunnleggende bestanddel av den internasjonale flyktningbeskyttelsen. Dersom det er riktig som vår erfaring tilsier, nemlig at den strenge norske asylpraksisen innebærer at flyktninger nektes den anerkjennelse etter FNs Flyktningkonvensjon som de har krav på, vil forslaget i praksis innebære at Norge i desto større grad bryter sine forpliktelser etter konvensjonen.

Innledningsvis ønsker vi å påpeke at det i flertallet av tilfellene er snakk om personer som ikke kan gjenforenes med ektefelle og/eller barn i hjemlandet. Familiegjenforening i Norge er dermed eneste anledning til å se ektefelle og barn igjen. I følge UDIs statistikk for 2002 fikk 1741 personer opphold på humanitært grunnlag av flyktningliknende årsaker (jfr. forskriftens 21 første ledd) og 1217 personer av sterke menneskelige hensyn eller tilknytning til riket (jfr. § 21 annet ledd). De fleste som fikk opphold på humanitært grunnlag er fra Somalia (1278), Irak (585), Jugoslavia (413), Afghanistan (285) og Russland (161; de fleste trolig fra Tsjetsjenia). Det ligger i sakens natur at de som fikk opphold av flyktninglignende årsaker ikke kan gjenforenes med familie i hjemlandet (jfr. Utlendingslovens § 15 første ledd annet punktum: ” utlending som av liknende grunner som angitt i flyktningedefinisjonen står i en nærliggende fare for å miste livet eller bli utsatt for en umenneskelig behandling.”)

Samtidig har Norge lenge hatt en svært lav innvilgelsesrate for asyl. UDIs statistikk viser at det i 2002 kun var 332 personer (2%) som fikk asyl. Det er etter vår erfaring en klar risiko for at dette innebærer at personer nektes den rett de har krav på etter Flyktningkonvensjonen. Ettersom opphold på humanitært grunnlag de senere årene har medført tilnærmelsesvis samme rettigheter som asyl (med noen unntak), har dette i praksis ikke hatt vesentlige negative konsekvenser for den enkelte. Når Departementet nå innskrenker rettighetene som følger med opphold på humanitært grunnlag, er det derimot vår vurdering at dette i praksis innebærer at flyktninger nektes en grunnleggende rett. Vi viser her til UNHCR: Complementary Forms of Protection, UNHCR Genève, april 2001:

Where a person’s situation is such that the criteria set out in the 1951 Convention are fulfilled, providing only complementary protection to him or her may (depending on the treatment associated with that status) represent a failure on the part of a State party to the 1951 Convention to fulfil its obligations thereunder.

Vi anser at det ville ha vært et juridisk mer konsekvent forslag dersom man beholdt et unntak fra underholdsplikten for alle som gis opphold fordi norske myndigheter anser at det foreligger et krav på vern etter utlendingslovens § 15, uavhengig av om vedkommende har blitt innvilget asyl etter lovens § 17, jfr. § 16 eller opphold på humanitært grunnlag av flyktninglignende grunner etter lovens § 8 annet ledd jfr. forskriftens § 21 første ledd. Vi anser det som åpenbart at et unntak for alle som er vernet etter § 15 ville ha vært mer i samsvar med den grunnleggende tenkningen omkring flyktningbeskyttelse, hvor prinsippet om familiens enhet skal ligge til grunn. (Riktignok ville også dette i praksis gitt enkelte upresise utslag, idet det er vår erfaring at også personer som reelt sett ikke kan vende trygt tilbake til hjemlandet gis opphold etter forskriftens § 21 annet ledd.)

Departementet skriver videre at «Det er også viktig å stimulere til at herboende raskere kommer i en selvforsørget situasjon. Hvis herboende er integrert på arbeidsmarkedet før gjenforeningen, vil det være lettere for han/henne å hjelpe familien med tilpasningen til et liv i Norge.» (side 1) Departementet skriver også: «Innføring av underholdskravet for denne gruppen kan bidra til å øke motivasjonen for herboende til raskere å søke å ta seg lønnet arbeid.» (side 3) Vi reagerer svært negativt på denne argumentasjonen. Det er mer enn antydet at asylsøkere mangler motivasjon til å bli integrert. Vi er ikke kjent med Departementets grunnlag for denne vurderingen. Vi stiller oss også avvisende til at å nekte dem det gjelder samliv med ektefelle og barn er et rimelig tiltak.

Vi anser i så måte at forslaget til forskriftsendring for mange vil være til skade for integreringsevnen. For personer som har flyktet fra konflikt eller undertrykkelse vil den primære og ofte altoverskyggende bekymring være familiens situasjon, enten fordi man frykter for familiens trygghet eller fordi familien lever under kummerlige og ustabile forhold. Departementet viser til disse forholdene, herunder både bekymringen for familien i hjemlandet og problemene som kan oppstå i samlivet som sådan, uten at refleksjonen omkring denne problematikken medfører noen konklusjon fra Departementets side.

Departementet viser til at «Behovet for støtte fra det offentlige hjelpeapparatet vil i mange tilfeller kunne være noe mindre enn når gjenforeningen skjer relativt raskt etter at førstankomne er bosatt.» Vi påpeker at ettersom også familiemedlemmer som kommer på gjenforening i de fleste tilfeller vil delta i introduksjonsprogrammet, vil annen støtte fra det offentlige hjelpeapparatet uansett være mindre aktuelt, uavhengig av når familiemedlemmene eventuelt kommer til Norge.

Det vises videre til at «Bosetting av en enslig mann, kan i realiteten raskt vise seg å være bosetting av en større familie, uten at kommunen har hatt oversikt og kunnet planlegge for dette.» Norske myndigheter lar søkeren her bære byrden for at man selv mangler oversikt og egnede rutiner. Både i egenerklæringen og i intervjuet er det redegjort for familieforhold. Det vil være å forvente at eksempelvis enslige menn med ektefelle og/eller barn i hjemlandet vil søke gjenforening med disse. Slike søknader vil uansett ofte fremmes, der det er aktuelt, kort tid etter at opphold på humanitært grunnlag eventuelt er innvilget. Under enhver omstendighet ville det være mulig for UDI/kommunene å undersøke vedkommendes ønsker og intensjoner i denne forbindelse i forberedelsene av bosetting.

Departementet viser til at det fortsatt vil være adgang til å dispensere fra underholdskravet dersom særlig sterke menneskelige hensyn tilsier det, jfr. forskriftens § 25 tredje ledd. Vårt inntrykk er at denne unntaksbestemmelsen brukes i meget liten grad (jfr. også Terje Einarsen: Flyktningers rettsstilling i Norge, Bergen 1997). Når man gjeninnfører underholdskravet generelt, ville det ha vært gunstig dersom man samtidig hadde bidratt til å konkretisere hvordan unntaksbestemmelsen bør anvendes.

Departementet anfører at endringen av reglene for familiegjenforening er en av årsakene til økningen i antallet asylsøkere de siste årene. Vi stiller oss imidlertid skeptiske til Departementets bruk av statistikker for ulike land som bakgrunn for forskriftendringen. Når Norge kommer høyt opp på listen over antall asylsøkere per innbygger, er det ikke kun fordi antallet asylsøkere er høyt, men først og fremst av den enkle grunn at Norge har et lavere innbyggertall enn de fleste land man kan sammenligne med. Eksempelvis har både Østerrike, Sveits, Nederland og Belgia (dels vesentlig) høyere ankomsttall enn Norge. Det er lite trolig at asylsøkere normalt forsøker å fordele seg presist og forholdsmessig i henhold til de ulike landenes folketall. Det er nærliggende å anse at det høye antallet asylsøkere til disse landene skyldes at det er snakk om små, demokratiske land med et generelt godt rykte internasjonalt hva gjelder levestandard og generelle livsbetingelser. Vi betviler dermed at man nødvendigvis vil oppnå en så sterk nedgang i antallet asylsøknader som Departementet forventer.

Vi har støttet en rekke av de tiltak som har rettet seg mot å kontrollere og minske tilstrømningen av åpenbart grunnløse asylsøkere. Vi har derimot ansett at hensikten med dette må være nettopp å kunne verne om kjernen i den internasjonale flyktningbeskyttelsen. Prinsippet om familiens enhet utgjør etter får forståelse en vesentlig del av denne kjernen.

Vi takker igjen for adgangen til å gi våre synspunkter, og stiller oss naturligvis til disposisjon for videre drøftelser eller kommentarer.

Med vennlig hilsen
for Norsk Organisasjon for Asylsøkere

Morten Tjessem
generalsekretær

Rune Berglund Steen
fagpolitisk rådgiver