Den norske Helsingforskomité (DNH), Flyktningerådet og Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS) har i flere år vært i kontakt med Utlendingsdirektoratet (UDI) angående den menneskerettslige krisen i Tsjetsjenia og asylsaker fra området.
Avdelingsdirektør Paula Tolonen
Asylavdelingen
UDI

Oslo, 4. mai 2004

Åpent brev vedrørende UDIs asylrettslige vurderinger av etniske tsjetsjeneres situasjon i Den russiske føderasjon

Bakgrunn

1. Den norske Helsingforskomité (DNH), Flyktningerådet og Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS) har i flere år vært i kontakt med Utlendingsdirektoratet (UDI) angående den menneskerettslige krisen i Tsjetsjenia og asylsaker fra området. Fra og med oktober 2003 — da UDI satte et foreløpig moratorium på behandlingen av de ”tsjetsjenske” sakene — har UDI holdt en serie møter med organisasjonene for å orientere om arbeidet med å vurdere praksis. Organisasjonene oppfattet det dessuten slik at UDI ønsket å rådføre seg med dem. Prosessen kulminerte i midten av april med at UDI ga organisasjonene tilgang til rapport- og utredningsmaterialet (et oppsummerende notat samt to reiserapporter) fra ansvarlig landenhet i asylavdelingen – materialet som ligger til grunn for den innstramningen av praksis som UDI nå ser ut til å ha besluttet seg for.

2. Organisasjonene setter pris på åpenheten UDI har vist gjennom sine informasjons- og diskusjonsmøter, samt ved å offentliggjøre deler av bakgrunnsmaterialet for de nye retningslinjene. Vi tror at denne åpenheten — som uvegerlig vil medføre diskusjon av fakta, standpunkt og vurderinger — kan bidra til en mest mulig faktabasert og solid behandling av asylsøknadene. Organisasjonene håper at UDI vil anvende denne formen for konsultasjon og åpenhet også i forbindelse med andre grupper asylsøkere der organisasjonene besitter spesielle kunnskaper.

3. Samtidig er organisasjonene skuffet over at deres vurderinger, omfattende materiale og erfaring overhodet ikke finner noen gjenklang hos UDI. Basert på organisasjonenes egne undersøkelser (nedfelt i et uttall rapporter) og flere års erfaring med dette feltet, samt omfattende dokumentasjon fra andre kilder, er organisasjonene av den oppfatning at UDIs konklusjon og vurderinger er feilaktige og basert på et tvilsomt grunnlag.

4. Etter en kort oppsummering av UDIs notat og rapporter, vil brevet redegjøre for organisasjonenes innvendinger.

UDIs vurderinger

5. Basert på to undersøkelsesreiser i Russland i november 2003 og februar 2004, konkluderer UDI med at:

Retur av tsjetsjenske asylsøkere som ikke er forfulgt til Den russiske føderasjonen, kan som et generelt utgangspunkt ikke sies å stride mot non-refoulment prinsippet nedfelt i utlendingslovens § 15, første ledd, siste punktum, her betegnet som prinsippet om ‘return in safety and dignity’.

Dermed åpner UDI for retur av alle tsjetsjenere som ikke får beskyttelse etter Flyktningekonvensjonen (asyl), en gruppe som, basert på UDIs tidligere vurderinger, sannsynligvis utgjør under ti prosent av søkermassen. Muligheten for retur omfatter også søkere som har reist direkte fra Tsjetsjenia. UDI åpner for en skjønnsbasert vurdering av sakene og understreker at enkelte svake grupper (eldre, enslige mødre med barn) fremdeles kan få opphold.

6. Hovedgrunnen for endringen av praksis (som tidligere var å gi opphold til alle som kom direkte fra Tsjetsjenia), er at bostedsregistrering i Russland er et mindre problem enn tidligere antatt. Også de som ikke er registrert har, ifølge UDI, tilgang til basis-rettigheter som skole, helsetjenester og bolig. Dessuten kan man skaffe seg registrering ved å gå til sak mot lokalmyndighetene – problemet er dermed i ferd med å forsvinne. Derfor er det ingen grunn til å skille mellom tsjetsjenere registrert i Tsjetsjenia og tsjetsjenere registrert i andre deler av Den russiske føderasjon.

7. Selv om registreringsproblemene fremdeles preger pressområder som Moskva og St. Petersburg, finnes det andre områder som peker seg ut som relativt trygge – UDI nevner Leningrad Oblast, Volgograd, Tjumen, Karatsjai-Tsjerkessk og Saratov. De som sendes tilbake fra Norge behøver ikke å ha noen særlig forbindelse til disse presumptivt sikre sonene.

8. Hjemsendelse vil dermed ikke innebære ”chain-refoulment”. Det er ingen eksempler på tsjetsjenere som er sendt tilbake til Tsjetsjenia med makt. Det er ingen føderal strategi for å tvinge tsjetsjenere tilbake – fordi konflikten i sin essens er politisk/separatistisk og ikke etnisk. Det er heller ingen særlig antipati mot tsjetsjenere. Flere av de kaukasiske folkene har vanskeligheter. Siden konfliktens kjerne er politisk separatisme, kan man ikke finne belegg for at tsjetsjenere blir diskriminert på grunnlag av etnisistet.

9. UDI mener at UNHCR i hovedsak legger informasjon fra Memorial og Den internasjonale Helsingforsføderasjonen til grunn for sine vurderinger. UDI er kritisk til verdien av Memorials rapporter fordi 1) materialet er basert på selv-seleksjon (utvalget er ikke nøytralt siden det bare er overgrepssakene som dokumenteres) og 2) materialet er for lite til at man kan konkludere generelt ut fra det.

Organisasjonenes innvendinger

10. Det er av stor betydning for UDIs mulighet til å fatte presise og nyanserte vurderinger at UDI selv regelmessig oppsøker de regionene asylsøkere har flyktet fra. Når UDI ikke selv har en permanent eller vedvarende stasjonering i regionene, må det legges betydelig vekt på de kilder som er permanent til stede og som nødvendigvis vil ha skaffet seg et mer helhetlig bilde over lengre tid. Organisasjonene anser at UDIs faktagrunnlag og asylrettslige vurderinger er problematiske av flere grunner:

11. Faktagrunnlaget er svært tynt. I og med at UDI distanserer seg fra de fleste andre kilder (så som UNHCR og de sentrale menneskerettighetsorganisasjonene som er til stede i Tsjetsjenia og Russland) og i hovedsak baserer seg på sine egne funn, forventes det at materialet de bygger på er solid. Det er derfor overraskende at UDI på sitt besøk i enkelte republikker og fylker i Nord-Kaukasus/Sør-Russland i november (en faktareise som fremstår som grunnsteinen for UDIs vurderinger), ikke snakket med tsjetsjenske internflyktninger overhodet. I utgangspunktet var det denne gruppens situasjon man skulle utrede. Det er også overraskende at UDI ikke har besøkt en del av stedene de fremholder som sikre områder – så som Leningrad Oblast, Volgograd, Tjumen og Saratov.

12. Situasjonsbeskrivelsen er ensidig og tendensiøs. UDI hevder at ”tsjetsjenernes rettighetssituasjon ikke kan karakteriseres som vesentlig dårligere enn andre russiske borgeres”, noe som går på tvers av et omfattende materiale fra de større menneskerettighetsorganisasjonene så vel som betraktningene til FNs komité for eliminering av rasediskriminering (CERD) fra mars 2003 som særlig trekker frem tsjetsjenernes situasjon. Selv om kjernen i konflikten har å gjøre med politisk separatisme (noe som i seg selv er en forenkling av en kompleks konflikt), følger det ikke dermed at konflikten ikke har en etnisk komponent. Diskriminering av tsjetsjenere på etnisk grunnlag i Russland er svært overbevisende dokumentert – likevel er ikke CERDs bekymringer en gang nevnt i materialet til UDI.
Selv om det ikke finnes noen undertegnet ordre fra føderalt hold om å drive tsjetsjenerne tilbake til Tsjetsjenia, kan man ikke se bort fra at en mengde enkeltstående momenter – så som vanskeligheter med å oppnå ”forced migrant” status, problemer med hensyn til registrering og dokumenter, forskjellige former for forfølgelse og trusler fra myndighetenes side, utilbørlig press på internflyktninger i Ingusjetia, angrep fra ekstreme grupper og manglende evne eller vilje hos politiet til å beskytte tsjetsjenere – til sammen sannsynliggjør at en slik politikk er i kraft.
UDI viser overdrevent stor tillit til det russiske rettssystemet, for all tilgjengelig dokumentasjon viser at selv om bevegelsesfrihet er sanksjonert i Grunnloven, er propiska-systemet fremdeles utbredt og det er i praksis vanskelig for vanlige folk å nå frem i rettsystemet – særlig i saker som involverer myndighetene. Dette var også holdningen til UNHCR i Vladikavkaz under et møte med Helsingforskomiteen og Flyktningerådet i februar i år. Selv om ”det fremstår som om propiska-systemet er i ferd med å miste sin uheldige virkning på det russiske samfunnet”, slik UDI hevder, bør slike endringer være effektive og sikre hvis man skal kunne anføre dem.
Det samme gjelder UDIs anførsel om endrede regler for utstedelse av personlige dokumenter. Selv om lovverket nå tillater at personlige dokumenter skal kunne utstedes der man er midlertidig registrert, rapporterer menneskerettighetsorganisasjoner om at tsjetsjenere i praksis har store problemer med dette.
UDI skriver etter besøket i november 2003 at det ikke er kjent at returnerte tsjetsjenere har hatt vanskeligheter i Russland. UDI ble sommeren 2003 gjort oppmerksom på saken til Vakha Saijev som ble deportert fra Tyskland og senere arrestert og torturert i Tsjetsjenia. Saijev har fått opphold i Norge og Den internasjonale Helsingforsføderasjonen har rapportert om saken hans.

13. UDI går i liten grad inn i UNHCRs vurderinger. I og med at UNHCR skal være en hjørnestein i norsk asylpolitikk, er det oppsiktsvekkende at UDIs notat både legger en helt annen virkelighet til grunn og kommer til helt andre konklusjoner enn UNHCR.
UDI anfører at rettsstandarden i forhold til internt fluktalternativ i flyktningeretten ikke er eksakt, men viser til at Hathaway legger vekt på å skille mellom ”internflukt” og ”intern gjenbosetting”. UDI henviser i sine dokumenter ikke på noe sted til UNHCRs retningslinjer for intern flukt eller gjenbosetting fra juli 2003 som er ment å skape en mer strukturert tilnærming til spørsmålet. UNHCRs retningslinjer skiller ikke mellom intern flukt og intern gjenbosetting.
Hvis dette notatet innebærer at norske utlendingsmyndigheter er i ferd med å distansere seg fra UNHCR, står vi ved et viktig veiskille i asylpolitikken. Det er i ferd med å institusjonalisere seg en praksis med at man i økende grad tilsidesetter UNHCRs vurderinger, og hvor innvandringspolitiske hensyn ofte utgjør et utgangspunkt. Også i forhold til tsjetsjenske asylsøkere kom den innvandringspolitiske bekymringen først, da Kommunaldepartementet påpekte at tsjetsjenerne var en av de største gruppene og at man derfor måtte se nærmere på den. Først deretter kom UDIs overprøving av UNHCR.

14. UDI foretar ingen reell vurdering av variablene for ”return in safety and dignity”.
UDI slår fast at retur av tsjetsjenere, uavhengig av om de vurderes som konvensjonsflyktninger eller personer som har flyktet på grunn av flyktningeliknende årsaker, må gjennomføres i tråd med prinsippet om ”return in safety and dignity”. UDI viser til variabler som skal vurderes for å fastslå om forholdene ligger til rette for en slik situasjon. Det henvises til at UNHCR stipulerer de samme variablene, men organisasjonene savner en henvisning til når og hvor. Det er problematisk at UDI ikke foretar noen reell vurdering av variablene de selv legger til grunn. I stedet for å foreta en systematisk gjennomgang av den faktiske situasjonen, slik UDI oppfatter den, opp mot de konkretiserte variablene, nøyer direktoratet seg med å si at ”det på generelt grunnlag konkluderes med at det foreligger en situasjon forenelig med return in safety and dignity” (under henvisning til ”de rapporter som foreligger om de faktiske forhold for etniske tsjetsjenere i føderasjonen utenfor Tsjetsjenia” ). UDI viser kort til hovedfunnene rundt tilgangen til bostedsregistrering, og dessuten til faktisk adgang til minimumsrettigheter selv som uregistrert, men flere av variablene for ”return in safety and dignity” drøftes overhodet ikke.
Organisasjonene mener at UDI bør foreta en systematisk analyse av den faktiske situasjonen og de konkretiserte variablene de legger til grunn for ”return in safety and dignity”. For at en slik analyse skal være balansert og troverdig, må informasjon fra nasjonale og internasjonale organisasjoner også tas med i vurderingen.
Tsjetsjeneres tilgang til arbeid er for eksempel ikke vurdert i noen av rapportene. Dette på tross av at begge definisjonene av ”return in safety and dignity” som UDI legger til grunn (UNHCRs og Hathaways) inneholder en konkret henvisning til denne rettigheten. Noen formuleringer i UDIs materiale kan dessuten forstås som at norske myndigheter oppfordrer eventuelle returnerte søkere til å bryte russisk lov. Påstanden ”[f]or de tusener av dollar som de bruker på [å komme seg til Europa] kunne de uten problemer ha kjøpt seg registrering, bolig og arbeid i Russland” skaper usikkerhet om hvordan UDI forholder seg til en slik problemstilling.

15. UDI legger liten vekt på andre kilder. Memorials rapporter blir kritisert for å være basert på selv-seleksjon og ikke være representative. I og med at Memorial ikke arbeider i et laboratorium, men under vanskelige og uoversiktlige forhold i Russland – ofte under press fra myndighetene – er det vanskelig å ha en klar formening om representativitet. Men funnene deres er så omfattende, flere hundre saker, på tross av organisasjonens relativt begrensete kapasitet, at Memorial betrakter disse funnene som signifikante. Det er en misforståelse at Memorial bare arbeider med tsjetsjenske saker – organisasjonen er aktiv i mange regioner og arbeider med mange andre menneskerettslige (og andre) problemstillinger i Russland. Det er ut i fra stor bakgrunnskunnskap at Memorial løfter frem Tsjetsjenia som et særlig graverende problem-kompleks. UDI ser også bort fra at Memorials rapporter underbygges av data som er samlet av organisasjoner som opererer i Russland med egne etterforskere så som Human Rights Watch, Amnesty International og Den internasjonale Helsingforsføderasjonen. Det er også hevet over enhver tvil at Memorial både har et vesentlig større faktagrunnlag og en vesentlig større nærhet til primærkildene enn UDI har. Memorials etterrettelighet fremheves også av at UNHCR i slutten av april i år overrakte Memorial Nansen-prisen for sitt arbeide for flyktninger og internt fordrevne.

16. Vilkårlig anvendelse av IFA (internt flukt alternativ). På tross av at UDI legger vekt på eksistensen av sikre områder for tsjetsjenere, har ikke UDI vært i kontakt med relevante lokale myndigheter med henblikk på å etablere en mekanisme for retur til eventuelle sikre soner. Gitt advarslene fra UNHCR og andre aktører, er det oppsiktsvekkende at UDI nøyer seg med å fastslå at slike finnes, uten å besøke dem, undersøke forholdene der og diskutere muligheten for retur med de lokale myndighetene. Slike diskusjoner ville samtidig kunne oppklare spørsmålet om myndighetenes reelle holdning til tsjetsjenske internflyktninger.

17. Ønsker Norge å bidra til å skape internt fordrevne? Norge har markert seg internasjonalt som en viktig aktør i arbeidet for å beskytte og fremme rettighetene til internt fordrevne. Ved å returnere tsjetsjenske asylsøkere til andre steder i den russiske føderasjonen bidrar norske myndigheter i realiteten til å skape internt fordrevne. Organisasjonene etterlyser en prinsipiell diskusjon om hvorvidt en slik asylpolitikk er i overensstemmelse med vårt internasjonale engasjement for denne gruppen, og mener at det påligger Norge et ekstra ansvar for å sikre at personer som blir internt fordrevne etter retur fra Norge er garantert beskyttelse.

Konklusjon

18. Organisasjonene er av den oppfatning at UDIs vurderinger og faktagrunnlag har avgjørende mangler. På den bakgrunn mener organisasjonene at UDIs konklusjon (”Retur av tsjetsjenske asylsøkere som ikke er forfulgt til Den russiske føderasjonen, kan som et generelt utgangspunkt ikke sies å stride mot non-refoulment prinsippet”) ikke er holdbar. Organisasjonene er bekymret over at UDI ser ut til å legge liten vekt på UNHCRs anbefalinger – og over at det kan se ut som om det er søkermengden som avgjør praksis og ikke beskyttelsesbehovet.

19. Organisasjonene viser til UNHCRs anbefalinger fra februar 2003, til Memorials og Amnesty Internationals vurderinger av situasjonen for tsjetsjenske internflyktninger og asylsøkere, og anbefaler at UDIs tidligere praksis om å gi personer som kommer direkte fra Tsjetsjenia opphold opprettholdes. Når det gjelder tsjetsjenere med permanent registrering utenfor Tsjetsjenia, må deres saker gis en individuell og grundig behandling. Selv om UDI skulle finne at enkelte av disse søkerne ikke er flyktninger etter konvensjonen, må sakene deres vurderes i lys av den generelle forfølgelse og diskriminering tsjetsjenere utsettes for i Den russiske føderasjon. Etter organisasjonenes mening vil dette innebære at mange av disse søkerne bør få opphold på humanitært grunnlag.

Aage Borchgrevink, rådgiver i Den norske Helsingforskomité
Anne Marit Austbø, prosjektkoordinator i Flyktningerådet
Rune Berglund Steen, fagsjef i NOAS