Tvangsretur til Somalia
Ifølge tall fra Utlendingsnemnda er det omkring 400 somaliske asylsøkere i Norge som har endelig avslag, og som dermed risikerer tvangsmessig utsendelse til Somalia. De langt fleste av disse er fra det sørlige og sentrale Somalia, hvor FNs Høykommissær for flyktninger (UNHCR) tydelig fraråder enhver ufrivillig retur.
Ifølge tall fra Utlendingsnemnda er det omkring 400 somaliske asylsøkere i Norge som har endelig avslag, og som dermed risikerer tvangsmessig utsendelse til Somalia. De langt fleste av disse er fra det sørlige og sentrale Somalia, hvor FNs Høykommissær for flyktninger (UNHCR) tydelig fraråder enhver ufrivillig retur.
Situasjonen i det sørlige og sentrale Somalia
I løpet av borgerkrigens og uroens 15 år har over en halv million somaliere mistet livet av kamphandlinger eller av sult forårsaket av kaoset og de massive flyktningstrømmene. På det meste har over to millioner mennesker vært internflyktninger, og i tillegg har flere hundre tusen søkt tilflukt i nærområdene. For å forstå omfanget av den katastrofen som har rammet Somalias befolkning, må man også vite at den kun teller ca. åtte millioner mennesker.
I sine posisjonsdokument, sist av november 2005, motsetter UNHCR seg enhver ufrivillig retur til området sør for byen Galkayo, og anser at asylsøkere herfra har krav på internasjonal beskyttelse:
However, UNHCR considers that asylum-seekers originating from southern and central Somalia are in need of international protection and, excepting exclusion grounds, should be granted, if not refugee status, then complementary forms of protection.
Correspondingly, UNHCR re-iterates its call upon all governments to refrain from any forced returns to southern and central Somalia until further notice.
Da norske myndigheter sommeren 2005 tvangsreturnerte to avslåtte somaliske asylsøkere til Mogadishu, utløste dette en umiddelbar protest fra UNHCRs regionale representant i Stockholm. Da norske myndigheter igjen, sommeren 2006, igangsatte tvangsretur til Sør-Somalia, utløste dette en ny, klar protest fra UNHCR Stockholm. Norske utlendingsmyndigheter innvilger en høyere andel somaliske asylsøknader enn mange land. Det som har utløst UNHCRs gjentatte protester, er imidlertid at Norge også foretar tvangsmessige utsendelser til det sørlige Somalia, til forskjell blant annet fra Danmark og Sverige.
Etter femten år med stridigheter, kaotiske maktforhold og fravær av et effektivt, sentralisert maktapparat, forblir situasjonen i det sørlige og sentrale Somalia uavklart og labil. I perioden februar til juni i år var det harde kamper i Mogadishu mellom krigsherrer alliert med regjeringen og Den islamske rettsunionen. Ifølge Røde Kors ble 2500 mennesker skadd i kampene.
Rettsunionen overtok styret av byen i juni, og regjeringen trakk seg tilbake til byen Baidoa i det sentrale Somalia. Dersom rettsunionen angriper regjeringen i Baidoa, har etiopiske myndigheter truet med å gå til motangrep mot rettsunionen. Flere tusen etiopiske soldater har tatt seg inn på somalisk territorium. Etiopia har to ganger tidligere, i 1993 og 1996, gått inn i Somalia for å bekjempe islamister, av frykt for spredning av islamistisk motstand til Etiopia. BBC skriver i et oppslag 16. august 2006:
The internationally recognised interim government controls only the central town of Baidoa, but is supported by Ethiopia, which says it will intervene if Baidoa is attacked.
OCHAs nyhetstjeneste Irin News skriver 18. august 2006:
Fears run high that the government crisis in Somalia, along with the risk of increased intervention by some of Somalia’s neighbours, could spark a conflict well beyond the country’s borders. There are concerns that the TFG [regjeringen] will either disintegrate over differences within its leadership, or over clan differences, or be crushed by the Islamists, possibly igniting a major regional conflict, according to analysts.
The International Crisis Group (ICG) skriver i en pressemelding av 10. august 2006:
Somalia has been drifting toward a new war since the Transitional Federal Government (TFG) was formed in late 2004 but the trend has recently accelerated dramatically. The stand-off between the TFG and its Ethiopian ally on the one hand, and the Islamic Courts, which now control Mogadishu, on the other, threatens to escalate into a wider conflict that would consume much of the south, destabilise peaceful territories like Somaliland and Puntland and possibly involve terrorist attacks in neighbouring countries unless urgent efforts are made by both sides and the international community to put together a government of national unity.
Den prekære situasjonen har også en alvorlig humanitær side:
Meanwhile, a United Nations agency has warned that a severe humanitarian crisis could erupt this year in Somalia, where insecurity could compound crop failures and livestock deaths during drought – with the central and southern areas worst hit.
The UN’s Food Security Analysis Unit (FSAU) said some 1.8m Somalis remain dependent on assistance but warned that the number could double if fears of widespread conflict are realised.
Den islamske rettsunionen har hatt kontrollen i Mogadishu og andre sørlige områder i kun i overkant av to måneder. I denne perioden har det hersket rolige forhold i hovedstaden grunnet sterk kontroll fra rettsunionens side. Det er imidlertid foreløpig ikke mulig å si hvorvidt – og eventuelt hvor lenge – rettsunionen vil være i stand til å beholde kontrollen, med vedvarende motstand fra klanene. Et ytterligere og vesentlig moment er at rettsunionen selv er dominert av en av de sterke klanene i Somalia, hawiye. Det synes foreløpig uklart hva denne dominansen vil ha å si for andre klaner, og i hvilken grad og hvor lenge andre klaner vil godta denne klanens kontroll. Risikoen for oppblussing av både mindre og større konflikter må, på grunnlag av de foreliggende internasjonale rapporter, betegnes som betydelig. The International Crisis Group gir i Can the Somali Crisis Be Contained? Africa Report N°116, 10. august 2006 en inngående analyse av den ustabile situasjonen (våre uthevninger):
The new Islamist administration’s viability is by no means assured. Many ordinary Somalis supported the Courts during the fighting not from ideology but because of antipathy to the Mogadishu warlords, U.S. counter-terrorism methods, the TFG leadership and general resentment of Mogadishu’s lawlessness. Since their victories, the Courts have been challenged by clan authorities demanding that the Sharia militias withdraw from their neighbourhoods. Tensions and political competition between the Courts and clans are endemic, and clan fault lines will be very difficult for the new authorities to manage. Equally uncertain is the nature of the administration which the Islamic Courts hope to establish. Early indications point to a rise of hard-line radicals, including Hassan Dahir Aweys, to top leadership, which could lead to more political divisions, renewed conflict and possibly external military intervention. In a worst-case scenario, control could be seized by radicals and jihadist elements, including some accused of harbouring foreign al-Qaeda figures. This was almost unthinkable a few months ago. That it is now plausible – though by no means inevitable – shows that Somalia is entering a period of exceptional turbulence.
The consolidation of control over Mogadishu by the Islamic Courts does not preclude new instability and armed conflict in the around the capital. A number of factors could allow the conflict to re-emerge in new forms, with the potential to become a protracted lowintensity war which could cripple Mogadishu and spread to other parts of the country. Motives and interests driving Mogadishu’s long-running conflict are far more complex than a simple secular-versus-Islamist ideological divide. Clans, business rivalries, political ambitions and other elements are all major factors behind constantly shifting alliances.
Both the Islamic Courts and the TFG are extremely fragile coalitions, prone to internal schisms and realignments, all of which renders political alliances and behaviour even more unstable. Both could fall prey to the same centrifugal forces that led to the collapse of previous efforts to build administrations and maintain coalitions. Though first and foremost an Islamist movement, the Islamic Courts are also a manifestation of Hawiye clan interests and resistance. Unless the TFG is reconstituted into a true government of national unity, it will face continued resistance from the bulk of the Hawiye, denying it access to the greater Mogadishu area and parts of central Somalia. But because the conflict is at least partially animated by genuine ideological divisions, it attracts external support for both sides and risks becoming a protracted proxy war between Ethiopia and perhaps the U.S. on one hand, and Eritrea, as well as foreign, Islamic radicals on the other.
Lost in the political drama are the sentiments and loyalties of average citizens. Strong anecdotal evidence suggests that most citizens and civic leaders find none of these political groups worthy of unconditional support. None are broad-based movements, and their leaderships are hostile toward mass mobilisation. All engage in intimidation, coercion and assassination against civic leaders and critical media figures. Most Mogadishu residents are grateful to the Sharia courts for the law and order they have brought to some neighbourhoods but wary about possible imposition of radical Islamic rule. The Islamic Courts enjoy the broadest support of the main political coalitions, at least in Hawiye areas, but it is shallow. Their claim to have led a “popular uprising” in Mogadishu against warlords is misleading; the war was a series of militia engagements – civilians were the main casualties, not participants. Likewise, most Somalis express a strong desire for a revived central state but are deeply disappointed with the TFG. Some have given up hope that the TFIs can become a viable transitional structure. In sum, most of the public remains worried, angry and unaffiliated with the main political coalitions.
Dersom rettsunionens maktovertakelse i det sørlige Somalia innebærer en reell og varig stabilisering av Somalia, vil det – avhengig av regimets natur – kunne være svært positivt for landets befolkning. Dette vil eventuelt også kunne åpne for trygg retur av avslåtte asylsøkere til det sørlige Somalia. Det er imidlertid for tidlig å anta noe om dette. Mens en del som flyktet fra Mogadishu under kampene senere har returnert til byen, har det fortsatt å gå en jevn flyktningstrøm ut av byen, grunnet hva UNHCR betegner som ”mounting insecurity”:
– At least 100 Somalis are arriving daily in northeastern Kenya, fleeing mounting insecurity in Somalia’s capital, Mogadishu, the United Nations refugee agency, UNHCR, said on Monday.
«Last week alone we had about 1,800 people arriving in Dadaab refugee camp,» Emmanuel Nyabera, the spokesman for the Kenyan office of the UNHCR, said.
Nyabera said many who arrived early this year said they were escaping drought, «but recent arrivals are saying insecurity was the main reason they left», he said.
«Many said they lost relatives in the fighting and walked or came by truck from Mogadishu,» Nyabera said. «We are concerned that if the security situation in Somalia does not improve we may have bigger numbers arriving.»
He added that if this rate of arrival continued, another 12,000 refugees could be expected by the end of the year. (IRIN News, 14. august 2006. )
Norske utlendingsmyndigheters vurdering
Frem til september 2003 fikk i prinsippet alle somaliske asylsøkere fra de sørlige områdene opphold i Norge. Sommeren 2003 uttrykte Kommunal- og regionaldepartementet gjennom media sin bekymring for de høye ankomstene av somaliere og varslet at man ville se på praksis. Deretter pågikk det trolig en tautrekking mellom UDI og Kommunaldepartementet, som endte med at kommunalminister Erna Solberg instruerte UDI til å stanse behandlingen av asylsøknader fra somaliere. Det var ingenting på bakken i Somalia som tilsa en innstramning. Tvert om: En rådgiver i UDI uttalte overfor NOAS at dersom det i det hele tatt hadde vært en endring, var det snakk om en liten forverring. Etter at UDI gjenopptok behandlingen av asylsøknadene i januar 2004, fikk mer enn 30 prosent av dem som kommer fra sør avslag − i hvert tilfelle i strid med anbefalingene fra UNHCR.
Spekteret av personer som gis avslag av norske utlendingsmyndigheter, er bredt. Avslagene omfatter blant annet en rekke medlemmer av utsatte minoritetsgrupper; dette er eksemplifisert i UNEs praksisbase (www.une.no). En av asylsøkerne som etter planen skulle tvangssendes til Mogadishu 22. august i år, tilhører klanen rer hamar, som er en av de ubestridt svakeste minoritetsklanene i Somalia. UK Home Office anser gruppen generelt som beskyttelsestrengende. I deres Operation Guidance Note av november 2005 skriver de:
Individual applicants who have demonstrated a reasonable likelihood that they are of Benadiri (Rer Hamar) or Bravanese origins are likely to encounter ill treatment amounting to persecution.
Mange av dem som har avslag, har tidligere lidd under alvorlig forfølgelse. Vi nevner følgende eksempler på de opplevelser mange av de avslåtte asylsøkerne har:
Utlendingsnemnda skriver i sin praksisredegjørelse Returer til Somalia av 22. august 2006 at man ofte har vektlagt at personer knyttet til dominerende klaner vil ha tilgang på beskyttelse. En vesentlig vanskelighet i vurderingen av somaliske asylsøknader, er den ofte komplekse og uforutsigbare risikosituasjonen. Den enkeltes trygghet vil gjerne være avhengig av lokale/regionale maktforhold, eksempelvis den militære styrken til klanen eller til enkeltpersoner som opptrer som klanens beskyttere. Dette dreier seg ofte om skiftende og uoversiktlige forhold. Selv om personer knyttet til dominerende klaner kan ha bedre tilgang på beskyttelse, kan dette like gjerne være avhengig av mer spesifikke og lokale forhold som det nødvendigvis vil være vanskelig å foreta en presis vurdering av. Dette skaper en situasjon hvor det vil være vanskelig å avslå asylsøknader med rimelig visshet om at vedkommende ikke vil løpe en risiko for overgrep ved en retur.
Noe av det mest påfallende ved en rekke av Utlendingsnemndas avslagsvedtak, er den spekulative arten til deler av begrunnelsen. Det går spesielt igjen i en rekke saker at UNE anser at returnerte asylsøkere vil ”ha tilgang på visse ressurser” og slik ha ”større muligheter enn mange andre i Mogadishu til å sørge for … tilstrekkelig beskyttelse, både i forbindelse med selve returen og senere.” Det er svært uklart hva nemnda her tenker seg – at man kan forsøke å bestikke potensielle overgripere, betale for væpnet vakthold, eller annet. Denne begrunnelsen reflekterer at man anser at det er en risiko ved retur, men at UNE anser at det å forsøke å kjøpe seg trygghet er et akseptabelt alternativ til å innvilge internasjonal beskyttelse. Hvordan UNE i sak etter sak mener å kunne forutsette at asylsøkerne har ”tilgang på visse ressurser”, er like uklart. Spesielt når dette inngår som begrunnelsen i en rekke saker for hvorfor utlendingsmyndighetene, til forskjell fra UNHCR, anser retur som tilrådelig, fremstår dette som både uklart og spekulativt.
Utlendingsnemndas praksisredegjørelse
I sin praksisredegjørelse Returer til Somalia av 22. august 2006 viser Utlendingsnemnda (UNE) til flere kilder som de baserer sin praksis på, blant annet ”ulike FN-organisasjoner, herunder UNDSS, UNHCR og OCHAs nyhetsbyrå IRIN. Videre har UNE bygget på UK Home Offices årlige landrapporter, informasjon fra Det internasjonale Røde Kors og andre humanitære organisasjoner som driver virksomhet i området.” Dette er imidlertid ikke kilder Utlendingsnemnda uten videre kan ta til inntekt for avslag/retur i Somalia-saker. Tvert om er de fleste av disse kildene sitert overfor i nærværende notat, ettersom uttalelser og informasjon fra disse kildene tydeliggjør den labile situasjonen i området. Derimot er det påfallende at The International Crisis Group, som er spesielt tydelige i sin analyse av risikosituasjonen, ikke er omtalt blant UNEs kilder.
Utlendingsnemnda viser også til ”rapporter fra norske myndigheters tjenestereiser i Somalias nærområder med det formål å få informasjon om situasjonen i Somalia” og ”løpende og oppdaterte rapporter fra norsk utlendingsattache ved ambassaden i Nairobi”. Disse kildene er imidlertid ikke offentlig tilgjengelige, og vi har derfor ingen mulighet til å vurdere deres innhold eller presisjon.
Norske myndigheters motstridende uttalelser de siste dagene om UNHCRs tilstedeværelse i Mogadishu gir heller ikke inntrykk av tett kontakt med FN-systemet. I Dagsavisen sier utlendingsattaché Rina Kristmoen at UNHCR ikke har vært til stede i Mogadishu på flere år. Dette uttaler også direktør i UNE Terje Sjeggestad til Dagbladet. I UNEs redegjørelse uttaler UNE imidlertid at UNHCR i nærmeste fremtid skal ”utvide sitt kontor i Mogadishu”, noe som fordrer at det må være et kontor der allerede. Aftenposten skriver at UNE har kontakter innenfor UNHCRs representasjon i Mogadishu. UNHCR i Genève sier klart i Dagbladet at de har kontor i Marka og Mogadishu (i tillegg til to kontorer i det nordlige Soamlia) med nasjonalt og internasjonalt personell på bakken. Det som imidlertid kan slås fast med sikkerhet er at norske myndigheter ikke har noen representasjon i Mogadishu.
Den redegjørelse UNE gir for situasjonen i det sørlige og sentrale Somalia, fremstår som fragmentarisk; den fremhever positive sider samtidig som den bare i mindre grad synliggjør uroen og ustabiliteten. Utlendingsnemnda skriver blant annet:
Alle de såkalte krigsherrene ble tvunget til å forlate Mogadishu, noe som har medført at befolkningen ikke lenger må betale beskyttelsespenger. De fleste veisperringene er fjernet. Dette, i tillegg til en rekke andre kriminalitetsforebyggende tiltak, har gjort at UIC har fått sterk støtte blant befolkningen. UIC har overtatt kontrollen i øvrige regioner etter kortvarige kamper. Det er meldt om lave tapstall, og det er heller ikke meldt at sivilbefolkningen har vært rammet i særlig grad.
UNE omtaler at sivile i kamper i andre deler av landet ikke har vært hardt rammet, men omtaler derimot ikke at sivile i kampene i Mogadishu var ”the main casualties”, jf. The International Crisis Group ovenfor. UNE omtaler ikke Rettsunionens strengt islamistiske karakter, eller dens klare forankring i én av de dominerende klanene, selv om disse forholdene er helt sentrale for regimets egenart og konfliktpotensialet. Utlendingsnemnda omtaler heller ikke spenningene/konfliktlinjene mellom rettsunionen og de andre klanene, som ICG omtaler som ”endemic” (ovenfor). Hva UNE omtaler som ”kriminalitetsforebyggende tiltak”, omfatter ifølge internasjonale nyhetsbyråer offentlige henrettelser, pisking og steining (AP 17. august 2006, Reuters 26. juni). AP skriver (17. august 2006):
MOGADISHU, Somalia – Mogadishu’s Islamic leaders gave seven men 40 lashes each for using or selling marijuana, meting out the punishment in public Wednesday in a dramatic example of the region’s new fundamentalist rule.
Regimet har også forbudt kinoer og levende musikk, og har truet med å henrette personer som ikke ber fem ganger om dagen. BBC skriver (20. august 2006):
I asked him why he left. «The Islamic Courts,» he answers bluntly, adding that, by the time he turned his back on Mogadishu, the Islamists were already beginning to clamp down on cinemas and football.
So what does Mohammed think of the clamour to make money in Mogadishu?
Well, he is not yet convinced. He fears the Islamists may turn out to be as ruthless as the warlords they replaced.
Sunday Times (Sør-Afrika) skriver (21. august 2006):
In recent months, the Islamists have banned band music at public ceremonies, outlawed western movies and announced that any Somali Muslim who failed to perform daily prayers would be killed in accordance with Koranic law.(…)
In addition, Islamic militiamen have also presided at several public executions ordered by the Islamic courts in recent months and some Mogadishu residents have complained of harassment for not dressing properly.
UNE anerkjenner riktignok den rådende ustabiliteten, men tillegger den begrenset vekt, under henvisning til at situasjonen per i dag er god:
UNE er klar over at den politiske situasjonen i regionen i flere år har vært, og fortsatt er uavklart og labil, og at etiopiske styrker igjen er inne i Somalia, samt at dette vanskeliggjør dialogen mellom overgangsregjeringen og UIC. Selv om sikkerhetssituasjonen er påvirket av den uavklarte politiske situasjonen, anser flere FN-kilder sikkerhetssituasjonen i Mogadishu i dag som god.
Dagens status quo har imidlertid vart kun i ca. to måneder, og er truet av en rekke konkrete faktorer. Det eneste man trolig kan si med sikkerhet om det sørlige Somalia etter femten års kaos, er at de pågående konfliktene langt fra har funnet en endelig løsning.
NOAS, august 2006.