I dag, 14. desember 2000, er det 50 år siden FNs Høykommissær for flyktninger (UNHCR) ble etablert, og til neste år runder FNs Flyktningkonvensjon samme milepæl. Samtidig blir Flyktningkonvensjonens rolle stadig mer marginalisert i mange lands asylpraksis.
Flere mennesker enn noensinne er tvunget til å forlate sine hjem og søke beskyttelse i andre land, men viljen til å ta imot flyktninger og asylsøkere blir stadig mindre i vestlige, industrialiserte land. I denne kronikken settes søkelys på utfordringer i norsk og europeisk asylpolitikk.

Det finnes i dag 14 millioner flyktninger i verden, i tillegg til 20-25 millioner internt fordrevne, det vil si mennesker som er på flukt i sitt eget land. I 1999 var det til sammen 22 millioner mennesker som mottok hjelp fra FNs Høykommissær for flyktninger.

Samtidig har mindre enn 10% av dem som har blitt fordrevet på grunn av krig og forfølgelse de siste 40 årene søkt asyl utenfor sin region, og enda færre i vestlige land. Om lag 90% flykter til sine nærområder – som oftest til fattige land som ikke har kapasitet til å håndtere dette alene. Ikke minst på grunn av det store presset på fattige land, blant annet i Afrika, er mange flyktninger i en akuttfase avhengige av å få dekket sine grunnleggende behov i flyktningleirer, før man etter hvert kan jobbe mot mer permanente løsninger, i hjemlandet eller i et vertsland, eksempelvis Norge. I hele denne prosessen spiller Høykommissæren for flyktninger en sentral rolle.

Verdenserklæringen om menneskerettighetene

Det prinsipielle grunnlaget for Høykommissærens arbeid ble lagt med artikkel 14 av Verdenserklæringen om menneskerettighetene, hvor det heter: «Enhver har rett til i andre land å søke og ta imot asyl mot forfølgelse». Det vil si at retten til å søke asyl, og å få asyl dersom man faktisk risikerer forfølgelse, er en menneskerett i den mest konkrete betydning av ordet.

Likevel er denne retten for mange som er på flukt ikke reell, fordi de landene de kan flykte til på flere vis aktivt motvirker deres forsøk på å komme seg i trygghet. Den strenge visumpolitikken som føres av de vestlige landene, deriblant Norge, hindrer flyktninger i å søke asyl og står dermed i strid med retten til å søke asyl. I stedet for at mennesker som er på flukt gis en mulighet til å komme seg i sikkerhet, skjer det motsatte: Av personer som kommer fra konfliktområder kreves det normalt visum for at de skal kunne komme til Norge, og generelt er det slik at personer som kommer fra krigs- eller konfliktområder får avslag på sin visumsøknad. Innføringen av visumplikt for bosniere under krigen på begynnelsen av 90-tallet var nettopp et forsøk på å stoppe tilstrømmingen av flyktninger.

Alle asylsøkere har ikke krav på beskyttelse, men de har krav på en individuell vurdering av sin asylsøknad. Problemet er ikke så mye at vestlige land forsøker å ha en viss kontroll over tilstrømmingen av mennesker til Europa, som at den stadig strengere europeiske visumpolitikken avviser mennesker som er på flukt helt uten hensyn til den faren de kan være i. Mennesker som frykter for sine liv blir dermed tvunget til å velge det eneste alternativet som finnes: Å ta seg til sikkerhet på hasardiøst og ulovlig vis.

I det året da Flyktningkonvensjonen skal feires må det internasjonale samfunnet erkjenne at Flyktningkonvensjonen forutsetter at mennesker også må ha en praktisk mulighet til å flykte, og at å legge alvorlige hindringer i veien for mennesker på flukt bryter grunnleggende prinsipper i Verdenserklæringen om menneskerettighetene.

Hvem har rett til beskyttelse?

Man kan lett få et inntrykk av at flyktningpraksis primært er et område som styres av nasjonale forhold og av den enkelte regjeringens politikk. Det er likevel slik at både norsk og europeisk flyktningpraksis er underlagt flere internasjonale menneskerettighetskonvensjoner som skisserer minstekravene for asylpolitikken.

Enkelte politikere trekker et skarpt skille mellom de som får flyktningstatus/asyl og de som får opphold på humanitært grunnlag. Faktum er at begge grupper har krav på beskyttelse i henhold til FNs Flyktningkonvensjon. De som får flyktningstatus/asyl, innvilges opphold i henhold til Flyktningkonvensjonens artikkel 1. En betydelig andel av de som innvilges opphold på humanitært grunnlag, får det også i henhold til Flyktningkonvensjonen, men etter dens artikkel 33. Mange av dem som får opphold på humanitært grunnlag er dessuten beskyttet av andre konvensjoner, blant annet av Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen, FNs Torturkonvensjon, FNs Kvinnekonvensjon og FNs Barnekonvensjon.

I Norge er innvilgelsesraten for flyktningstatus svært lav, bare 3 % (i 1999) mot 17 % i Danmark. Samtidig får ca. 40 % av asylsøkerne i Norge opphold på humanitært grunnlag. Dette gjelder personer som har flyktet fra Irak, Iran, Somalia, Afghanistan, Sri Lanka, Colombia, Etiopia, Eritrea – med andre ord fra land som i flere år har vært en del også av det norske nyhetsbildet på grunn av borgerkriger, diktatur, undertrykkelse og menneskerettighetsovergrep.

Kun personer som er i stand til å sannsynliggjøre at de vil være i fare ved retur til hjemlandet, eller som kommer fra områder som norske myndigheter er kjent med at det er generelt utrygt å sende folk tilbake til, vil få beskyttelse i Norge. At retten til å søke asyl respekteres er ikke bare et spørsmål om anstendighet. I henhold til Flyktningkonvensjonen plikter Norge, og de andre landene som har underskrevet konvensjonen, ikke å sende en flyktning tilbake til et sted hvor deres liv eller deres frihet vil være truet.

Trusselen mot Flyktningkonvensjonen

I dag er en av Høykommissærens viktigste oppgaver å sikre at stater er kjent med og iverksetter sine forpliktelser til å beskytte flyktninger og asylsøkere. Det er per i dag mange stater som ikke har undertegnet Flyktningkonvensjonen, blant annet India og flere av de relativt nye statene i det tidligere Sovjetunionen. Samtidig skal Høykommissæren overvåke praksisen til de landene som har underskrevet konvensjonen, deriblant Norge, og gjennomgå alt nytt lovverk som omhandler flyktninger. Høykommissæren har i så måte kun en rådgivende funksjon, men det er åpenbart at deres anbefalinger veier tungt.

Denne rollen har blitt desto viktigere ved at man de senere årene dessverre har sett flere eksempler på at Flyktningkonvensjonen og retten til beskyttelse svekkes av utviklingen av nasjonale ordninger, først og fremst ulike former for midlertidig opphold. Selv om eksempelvis flyktningene fra Kosovo i henhold til konvensjonen hadde krav på flyktningstatus, valgte norske myndigheter å gi dem midlertidig beskyttelse, en ordning som ga myndighetene større handlefrihet på bekostning av flyktningenes rettsstilling.

En praksis med bruk av midlertidige oppholdstillatelser også for andre grupper av asylsøkere har bredt om seg i flere land. Dette gjelder ikke minst Tyskland, hvor store grupper asylsøkere befinner seg med en såkalt Duldung, en oppholdstillatelse som verken gir rett til arbeid eller gjenforening med familie. Asylsøkerne blir dermed gående år ut og år inn i et slags limbo, en evig ventetilstand uten mulighet til å etablere en orden i tilværelsen. Leveforholdene for dem som får en slik midlertidig oppholdstillatelse er så dårlige at myndighetene håper det vil være til skrekk og advarsel for andre asylsøkere som vurderer å ta seg dit.

Nylig har en tilsvarende ordning også kommet til Norge. En stor gruppe nordirakiske (stort sett kurdiske) asylsøkere har av «innvandringspolitiske» hensyn fått ettårige, ikke-fornybare oppholdstillatelser. Mennesker som har gjennomgått noen av de hardeste årene i sitt folks historie – overgrepene fra irakiske styresmakter tør være godt kjent – opplever igjen at muligheten for en normalisert tilværelse blir utsatt.

Flyktningenes krav på respekt
Respekten for menneskerettighetene går ikke sammen med den typen ad hoc-politikk som lenge har preget internasjonal flyktningpolitikk, hvor nettopp «innvandringspolitiske» hensyn har lett for å overskygge menneskers rett til et liv i trygghet og frihet. I mange av verdens land – i skjøre demokratier og i mer solide diktaturer – blir denne respekten satt på prøve gjennom myndighetenes behandling av sitt folk, hvordan de sikrer befolkningens grunnleggende behov og inkluderer dem i samfunnets styre. For veletablerte demokratier settes respekten for menneskerettigheter på prøve i møtet med personer som befinner seg på utsiden av den stabile samfunnstilværelsen, med andre ord i møtet med asylsøkere og flyktninger. I dette møtet røpes i verste fall bristene i vår trofasthet mot de idealer om menneskeverd og solidaritet som vårt samfunn er bygd på.

I det året vi nå går inn i, med feiringen av FNs Høykommissær, av Flyktningkonvensjonen og av flyktningene selv, er det viktig at anledningen brukes til å understreke at politiske bekvemmelighetshensyn ikke må medføre at de internasjonale beskyttelsesinstrumentene blir skjøvet til side til fordel for ulike nasjonale praksiser. Det bør legges vekt på at mennesker som har vært på flukt skal gis anledning til omsider å finne trygghet og få en normalisert tilværelse. Heller enn at konvensjonen tilsidesettes, bør den utvikles – ikke for å imøtekomme den europeiske asylpolitikkens bekvemmelighetshensyn, men for stadig å kunne sette minimumsstandarden for beskyttelse av verdens flyktninger, slik den har gjort gjennom 50 år.

I morgen legger Regjeringen frem en stortingsmelding om norsk asylpolitikk. Hvordan vil den møte de utfordringer vi står overfor?

Ingrid Morken, generalsekretær FN-sambandet
Morten Tjessem, fung. generalsekretær NOAS
Steinar Sørlie, generalsekretær Flyktningerådet