Regjeringen har foreslått en ny styringsmodell som vil medføre omfattende endringer av hvordan utlendingsfeltet styres.
Forslaget har fått tilslutning fra Stortingsflertallet. Betydelig makt vil tilføres den ansvarlige statsråd, ved at Kommunal- og regionaldepartementet gis vid instruksjonsrett over Utlendingsdirektoratet. Dersom Utlendingsdirektoratet (UDI) eller Utlendingsnemnda (UNE) likevel skulle fatte uønskede positive vedtak, vil departementet få anledning til å påklage vedtakene.

En av hensiktene bak opprettelsen av Utlendingsnemnda i januar 2001 var å styrke asylretten som et juridisk snarere enn et politisk område. Departementets overordnede styring skulle foretas gjennom lov og forskrift, og departementet skulle ikke lenger ha berøring med enkeltsaker eller utøve umiddelbar politisk kontroll med beskyttelsesvurderingen for ulike grupper. Den argumentasjonen departementet selv har brukt i Stortingsmelding nr. 21 og høringsbrevet for å gjeninnføre en mer umiddelbar politisk kontroll, er ikke preget av bekymring for uriktige avslag, men for ”Praksisendringer som kan føre til økt tilstrømning av asylsøkere fra enkelte land/grupper”. Slik forslagene til nye styringsforhold er fremstilt, synes de klart å styrke utlendingspolitikkens karakter av innvandringskontroll og å fremheve innvandringsbegrensning som en primær intensjon.

Ifølge departementet ”viser utviklingen på utlendingsfeltet i de tre årene … at det er behov for bedre politisk styring med praktiseringen av utlendingsloven.” Dette er bemerkelsesverdig, ettersom det sjelden har vært en lavere andel som gis beskyttelse i Norge enn tilfellet har vært i 2002 og 2003. I perioden 1988-2003 har andelen innvilgelser vært høyere enn i 2003 elleve av årene og lavere kun fire av årene. Samtidig har ingen norsk regjering innført så mange innstramninger i asyl- og innvandringspolitikken som Bondevik II. Per i dag bryter norske myndigheter FNs Høykommissær for flyktninger sine anbefalinger for alle de største gruppene av asylsøkere, både irakere, somaliere, afghanere og tsjetsjenere. Som et eksempel nevner vi at FNs Høykommissær for flyktninger i sitt posisjonsdokument av januar i år anser at alle asylsøkere fra Sør-Somalia har behov for ”internasjonal beskyttelse”. Likevel avslås 30-40 prosent av asylsøkerne fra Sør-Somalia etter at UDI tidligere i år strammet inn praksis.

De viktigste innvendingene mot forslaget er imidlertid av mer grunnleggende og prinsipiell art. Departementet oppsummerer selv den sterkeste innvendingen: ”Et argument som taler mot å gi departementet generell instruksjonsmyndighet overfor UDI, er at beslutningen om dagens ordning bl.a. var begrunnet i at man ønsket å unngå raske og uoverveide praksisendringer. Man håpet at den prosessen et regelverksarbeid medfører, ville gi rom for nøye gjennomgang og vurdering av behovet for den aktuelle praksisendring.” Denne innvendingen forblir reell og sterk. Departementet omtaler innvendingen – og kommenterer den ikke med så mye som ett ord.

Regjeringens forslag er et tap for dem av oss som har ønsket å fremheve den enkelte flyktnings søknad om vår beskyttelse som et nøkternt, juridisk og menneskerettslig område, snarere enn et opphetet og politisk. Hvorvidt asylretten vil utøves på en riktig og forsvarlig måte i Norge, vil med den foreslåtte modellen i stor grad avhenge av den til enhver tid sittende statsråds myndighetsutøvelse og vil være vesensforskjellig med en Dørum, en Solberg eller en Sandberg på taburetten. Den enkeltes muligheter til å få beskyttelse bør simpelthen ikke svinge like ofte og like heftig som den politiske debatten.

Kommunaldepartementet viser til at departementene på andre forvaltningsområder, som trygdeforvaltningen og likningsforvaltningen, både har generell instruksjonsmyndighet overfor førsteinstansen og mulighet til å instruere om utfallet av enkeltsaker. Sammenligningen har begrenset gyldighet. Utlendingsfeltet er sterkt politisert på et vis som knapt er sammenlignbart med andre områder innen offentlig forvaltning, og mens trygderetten og ligningsretten er nasjonale områder som i det vesentlige er knyttet opp mot det norske statsbudsjettet, berører asylretten internasjonale forhold og forpliktelser.

Det er også nødvendig å fremheve at departementet per i dag ikke har noen saksbehandlingsvirksomhet og således ikke besitter noe direkte kjennskap verken til enkeltsaker eller til landforhold. Situasjonen er således vesensforskjellig fra den gang Justisdepartementet var klageinstans med instruksjonsrett over UDI, da de politiske hensyn ville måtte bli korrigert av den vesentlig mer omfattende og inngående asylfaglige kompetansen som departementet besatt. I den nåværende situasjonen frykter vi at den generelle skjønnsutøvelsen kan bli desto mer politisert. Statsråden vil primært ha til sin disposisjon en enhet på seks personer som skal overvåke UDIs og Utlendingsnemndas praksis og sammenligne denne med praksis i andre land. Dette skal utgjøre det primære grunnlaget for å overprøve et så stort og tungt fagorgan som UDI. Dersom UDI anser at sikkerhetssituasjonen i opprinnelseslandet tilsier at en gruppe asylsøkere innvilges beskyttelse, vil det åpenbart være helt uforsvarlig dersom departementet på noe vis skal overprøve dette ut fra politiske motiver. Aldri har så mye makt i norsk asylpolitikk vært samlet på så få hender.

Intensjonen etter opprettelsen av UNE var at departementet skulle styre gjennom lov og forskrift. Vi kan imidlertid ikke se at departementet reelt sett har forsøkt å gjøre dette hva gjelder de skjønnsmessige spørsmål departementet nå ønsker kontroll over. Man har eksempelvis ikke gjort noe forsøk på å forskriftsbestemme det sentrale uttrykket ”sterke menneskelige hensyn”, til tross for at både UNE, NOAS og den uavhengige evalueringen av UNE har gått inn for dette. Heretter skal departementet likevel kunne regulere skjønnsmessige forhold på meget kort tid, direkte i retningslinjer og rundskriv, og uten å måtte gjennomføre høringsrunder blant institusjoner og organisasjoner.

En vesentlig ulempe ved den tidligere ordningen, da Justisdepartementet var klageinstans med instruksjonsrett over UDI, var en politisert anvendelse av utlendingsretten. En betinget fordel var at statsråden hadde et personlig ansvar og kunne stilles direkte til ansvar for vedtak i enkeltsaker. Med Kommunaldepartementets forslag tar man tilbake politiseringen, men man tar ikke tilbake statsrådens ansvar for enkeltsaker. Dette innebærer at statsråden med den nye modellen stadig ikke vil kunne gripe inn når UDI og Utlendingsnemnda eksempelvis beslutter å tvangsreturnere en åtte år gammel, hjerneskadd gutt til Kosovo mot FNs eksplisitte anmodning, slik Dagsrevyen nylig meldte. Den nye styringsmodellen fremstår kort og godt som hensiktsmessig kun ut fra synsvinkelen til en statsråd som ønsker omfattende og hurtig kontroll uten å ha befatning med enkeltmenneskene.

Morten Tjessem, generalsekretær Norsk Organisasjon for Asylsøkere (NOAS)
Rune Berglund Steen, fagsjef