NOAS’ innspill til høring om ny utlendingslov
23. november 2007 ble det avholdt en høring om den nye utlendingsloven (Lov om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven) (Ot.prp. nr.75 (2006-2007)) hos Kommunal- og forvaltningskomiteen på Stortinget. Generalsekretær Morten Tjessem og juridisk rådgiver Andreas Furuseth presenterte NOAS’ innspill i forhold til den nye utlendingsloven. Se innslaget fra høringen. Les notat til kommunalkomiteen.
Kommunalkomitéen
Høring om Ny utlendingslov
§§ 28-37 Beskyttelse
Om tilfeller hvor retur utgjør umenneskelig behandling grunnet helsesituasjon
Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) har i enkelte tilfeller slått fast at retur til hjemlandet av personer med særdeles alvorlige helseproblemer vil utgjøre en umenneskelig behandling og derved være i strid med den europeiske menneskerettskonvensjonens (EMK) artikkel 3. Det er i den nye loven foreslått å gi opphold etter § 38 i slike tilfeller. Denne bestemmelsen regulerer situasjoner hvor det er aktuelt å gi opphold på grunn av sterke menneskelige hensyn og det er opp til forvaltningen hvorvidt slik tillatelse bør gis.
§ 38 tredje ledd angir at det kan legges vekt på innvandringsregulerende hensyn i vurderingen av om tillatelse skal gis. I proposisjonens pkt. 7.6.1 er det videre uttalt at det er nødvendig å foreta en avveining i forhold til innvandringsregulerende hensyn ”når vi er utenfor rammen av internasjonale forpliktelser”. I tilfeller hvor retur utgjør umenneskelig behandling er imidlertid Norge bundet av internasjonale forpliktelser. NOAS finner det problematisk at det i loven oppstilles en mulighet for skjønnsvurdering som ikke er reell, og at en situasjon hvor utlendingen har et rettskrav på oppholdstillatelse er plassert i en ”kan-bestemmelse”. Pedagogiske hensyn, forutsigbarhet og anerkjennelsen av individets rettslige krav tilsier at det kommer utrykkelig frem i lovverket at det i slike tilfeller skal innvilges opphold.
§ 38 Adgang til opphold på grunn av sterke menneskelige hensyn eller særlig tilknytning til riket
Om behovet for veiledning om den humanitære terskel
Flere aktører, herunder Utlendingsdirektoratet, Utlendingsnemnda og Sosial- og Helsedirektoratet har i sine høringsbrev etterlyst tydeligere veiledning for når lovens vilkår om sterke menneskelige hensyn og/eller tilknytning til riket er oppfylt, og hvordan dette skal balanseres i forhold til innvandringsregulerende hensyn.
En undersøkelse publisert av Juss Buss og Institutt for kriminologi og rettssosiologi ved UiO fra 2004, har dokumentert at det er ulik forståelse av innholdet i sterke menneskelige hensyn mellom ulike avdelinger i UDI. Videre dokumenteres at det styrende for vedtakspraksis er ”tidligere praksis” og at denne ikke er nedfelt verken i eksterne eller interne retningslinjer, og at den derfor kan karakteriseres som en skjult praksis.
Vi ser at det ikke vil være praktisk mulig å gi en utfyllende og detaljert veiledning i Loven for når grunnlaget for en humanitær oppholdstillatelse er oppfylt. NOAS mener imidlertid at dette rettsområdet forblir for uklart, på tross av de momenter som nevnes i lovforslagets kapittel syv. Den vanskelige balanseringen opp mot innvandringsregulerende hensyn behandles kun overfladisk og ikke på en måte som vil virke klargjørende for forvaltningen. Til en viss grad er også kommentarene angående den humanitære vurderingen motstridende. I pkt. 7.6.2. avsnitt 9 heter det at
Dersom en innvilgelse ikke vil gi potensielt økt tilstrømning av betydning eller få særlige konsekvenser for andre saker som venter på avgjørelse, kan det være rom for i større grad å innvilge enn der de innvandringsregulerende hensyn gjør seg sterkt gjeldende.
Mens det I pkt. 7.6.2. avsnitt 13 heter at
Departementet vil understreke at det først og fremst er konsekvenser som kan knyttes til terskelen for innvilgelse og avslag, blant annet grunnet likebehandlingsprinsipper, som kan være av innvandringsregulerende betydning.
Vi mener at denne rettstilstanden er uheldig av flere grunner:
– Når ”tidligere praksis” er en så dominerende rettskilde, og denne ikke er tilgjengelig i sammenfattet form, verken for forvaltningen eller offentligheten, blir det umulig for forvaltningen å foreta en reell individuell vurdering. Det blir videre umulig for advokater å etterprøve og for klageinstansen å overprøve vedtak. Videre forblir søkeren selv i totalt uvisse om grunnlag for vedtak.
– Stor risiko for brudd på likebehandlingsprinsippet.
– Uklarhet omkring den humanitære terskelen er en medvirkende faktor til mistillit til asylpolitikken.
Hvordan klargjøre den humanitære terskelen?
Ettersom den humanitære terskelen vil være relativ i forhold til innvandringsregulerende hensyn må dette først og fremst være et politisk ansvar. NOAS mener at det må gis tydeligere politiske retningslinjer og instrukser for denne vurderingen. Stortinget bør for eksempel i sine merknader gi noe veiledning angående når de sterke menneskelige hensyn er av en slik karakter at innvandringsregulerende hensyn i utgangspunktet ikke bør tillegges vekt. Utover dette bør det i langt større grad enn i dag være opp til Regjeringen å utarbeide instrukser for forvaltningen (UDI) om terskelen for sterke menneskelige hensyn og tilknytning til riket.
Barn
NOAS er positive til at det angis flere steder i lovforslaget at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn. Vi mener imidlertid at det er nødvendig at det gis bedre veiledning i forhold til hvordan dette hensynet skal vektlegges i motstrid til andre hensyn og da særlig innvandringsregulerende hensyn. Det synes å være gitt noe utydelige signaler når det i pkt. 7.6.4 avsnitt 13 sies at
Motstående hensyn, som for eksempel hensynet til en kontrollert og regulert innvandring, vil derfor i utgangspunktet kunne tillegges like stor eller endog større vekt.
mens det i pkt. 7.6.4 avsnitt 14 slås fast at
Det ville innebære en krenkelse av konvensjonen å legge avgjørende vekt på innvandringsregulerende hensyn dersom dette ikke er forsvarlig ut fra hensynet til barnets beste.
Vi ser at det ikke er mulig å oppstille klare kriterier for vektingen av disse hensynene i motstridstilfeller. NOAS mener imidlertid det er viktig at det kommer tydelig frem at hensynet til barnets beste er et meget viktig hensyn og at det må sterke grunner til for å fravike det. Proposisjonens henvisning til et forsvarlighetsnivå for når barnets beste må få avgjørende betydning kan være vanskelig å forholde seg til. En slik grense kan fort bli utpreget skjønnsmessig og kan innebære brudd på likebehandlingsprinsippet. Det er dessuten viktig å fastslå at hensynet til barnets beste ikke bare skal få forrang i de tilfellene hvor det vil være uforsvarlig å legge avgjørende vekt på innvandringsregulerende hensyn.
Vi mener det vil være gunstig om det blir gitt en større grad av føringer i forhold til hvilke typer saker hvor barnets beste som et utgangspunkt bør gis forrang. Eksempelvis kan saker hvor barn har alvorlige helseproblemer som krever behandling, og hvor det er klart at Norge vil gi en betydelig bedre helsehjelp enn hjemlandet være saker hvor innvandringsregulerende hensyn normalt ikke bør tillegges avgjørende vekt. Det bør dessuten presiseres at innvandringsregulerende hensyn skal tillegges mindre vekt i saker hvor konsekvensene av vedtaket har stor betydning for barnet.
NOAS mener det er grunn til å vurdere om dette er et område hvor det bør utarbeides særskilte retningslinjer.
Ureturnerbare personer
Som ledd i en klargjøring av den humanitære terskel mener vi Storting eller Regjering må veilede forvaltningen i forhold til hvor lenge en person (som i følge forvaltningen ikke samarbeider om retur til hjemlandet) skal kunne ha status som ureturnerbar, før samfunnet vil være bedre tjent med at det innvilges oppholdstillatelse slik at vedkommende kan bli selvforsørgende og bidra til samfunnet framfor å marginaliseres. Vi anerkjenner behovet for å motvirke misbruk av asylordningen. Det er likevel helt nødvendig at det tas et ansvar fra politisk nivå i dette vanskelige spørsmålet.
NOAS 23.11.2007