1. Praksis for hvilke saker som behandles i nemnd må legges om, trolig gjennom en endring av utlendingslovens kriterium for behandlingsform.
Det er for oss ingen tvil om at mange saker per i dag avslås ved nemndleder alene selv om det er en reell mulighet for – eller sannsynlig – at en fullverdig behandling i et nemndmøte ville ha medført et annet utfall. Faktum er at mange av de sakene som gjorde at organisasjonene ønsket en ny og grundigere klageordning med bedre rettssikkerhetsgarantier, gjennom opprettelsen av Utlendingsnemnda, per i dag avslås i forenklet behandling. Dette gjelder eksempelvis asylsaker hvor asylsøkeren allerede har blitt utsatt for tortur av et sittende regime, herunder saker hvor norske forskere anser at det er en reell risiko for gjentatt tortur. Det gjelder også komplekse familiegjenforenings- og utvisningssaker hvor vedtaket vil ha den største velferdsmessige betydning for dem det gjelder, herunder barn.

Nemndmøtebehandlingen og det personlige fremmøtet er etter vårt syn avgjørende for nemndas eksistensberettigelse. Vi fremhever at vi ikke går inn for at alle saker skal behandles i et nemndmøte. Vi ser i så måte behovet for et nyansert og funksjonelt kriterium. Vi anser imidlertid at dagens kriterium, slik det benyttes av nemnda, gir rettssikkerhetsmessig svært problematiske utfall. Vi anser derfor at kriteriet for behandlingsform må endres. Vi kan se for oss flere ulike modeller for å gjøre dette. Vi nevner her to muligheter:

Alternativ 1
Nemndleder kan per i dag avgjøre saker hvor det ikke foreligger ”vesentlige tvilsspørsmål”, jf. utlendingsloven § 38 b tredje ledd. Vi foreslår å fjerne ”vesentlige”, ettersom dette uttrykket trolig har bidratt til den høye terskelen for avholdelse av nemndmøter. Kriteriet vil i så fall lyde ”Saker som ikke byr på tvilsspørsmål, kan avgjøres av en leder alene”. Dette vil utelukke eksempelvis grunnløse saker, ettersom disse ikke byr på tvilsspørsmål. Det kan eventuelt også presiseres at tvilen må knytte seg til de sentrale omstendighetene i saken, eksempelvis slik: ”Saker som ikke byr på tvilsspørsmål av betydning for vedtaket, kan avgjøres av en leder alene.”

Alternativ 2
En annen mulighet vil være at det – i stedet eller i tillegg til alternativ 1 ovenfor – nedfelles visse retningsgivende prinsipper i lov eller forskrift. Dette kan eksempelvis være at utlendingssaker med alvorlige sikkerhetsmessige og/eller humanitære konsekvenser for et barn alltid skal behandles i et nemndmøte, og at asylsøknader fra personer som allerede har vært utsatt for overgrep av et sittende regime som hovedregel skal behandles i et nemndmøte.

Vi påpeker at dette er rettssikkerhetsreformer som skal bidra til å sikre at vedtakene som fattes, er riktige; de er ikke i seg selv ment å heve antallet innvilgelser. Slike endringer vil medføre at flere saker innvilges kun dersom et faktisk og reelt asylgrunnlag mv. kommer bedre frem gjennom en grundigere og mer rettssikker behandling.

Vi fremhever videre at dette er forslag til endringer. Vi er i så måte åpne for andre modeller. Vi forutsetter imidlertid at praksis for behandlingsform legges om. Vi ber således om en tilbakemelding fra departementet innen nevnte dato på hvilke tiltak man eventuelt vil iverksette.

2. Både individuelle saksdokumenter og landinformasjon må sendes til de nemndmedlemmene som ønsker det minst tre uker i forkant av nemndmøtet.
Nemndmedlemmenes arbeidsbetingelser
Organisasjonene har vedvarende påpekt at den tiden som er satt av til saksforberedelse ofte er for liten. Kritikken fikk støtte av den uavhengige evalueringen av nemnda, ved RhKnoff (2004). En av hovedkonklusjonene i evalueringen er som følger:

”Forsvarlig saksforberedelse krever etter vår oppfatning at nemndmedlemmene får oversendt kopier av saksdokumentene før oppmøte.” (side 13)

”Det er på denne bakgrunn klart problematisk hvis UNE legger opp til en saksbehandling hvor forholdene legges så dårlig til rette for at nemndmedlemmene skal kunne foreta en fullverdig selvstendig bedømmelse av saken, som det kan synes å være tilfelle her. Det vil da kunne være en reell fare for at nemndmedlemmene i bekymringsfullt høy grad vil være avhengig av formidlet informasjon fra nemndleder eller saksbehandler, uten selv å være i stand til å forholde seg kritisk til denne. Dette er i så fall klart i strid med forutsetninger både i Forvaltningsloven § 17 og i Utlendingsloven, og en saksbehandlingsfeil som etter omstendighetene vil kunne medføre at vedtak må anses som ugyldige hvis den kan ha ført til at ikke alle nemndmedlemmer har fått satt seg tilstrekkelig godt inn i de underliggende opplysningene i saken.” (side 140-141)

Dialogen mellom organisasjonenes og UNE om dette problemet har pågått nesten helt siden UNEs opprettelse. Til tross for at enkelte tilpasninger fra nemndas side har medført en viss forbedring av situasjonen sammenlignet med tidligere, forblir det vanlig at nemndmedlemmer opplever at de har for lite tid til å sette seg inn i sakene på forsvarlig vis, avhengig både av de ulike sakenes kompleksitet og nemndmedlemmenes forutsetninger. Vi reagerer derfor sterkt på at vår gjentatte påpekning av en tidvis uholdbar arbeidssituasjon ikke har blitt møtt med mer effektive tiltak, særlig ettersom praksisen kan antas å stå i konflikt med de grunnleggende prinsippene i forvaltningsloven § 17 første ledd.

Som et konkret eksempel på nemndmedlemmenes arbeidsbetingelser nevner vi at leder i Antirasistisk Senter Nadeem Butt ved nemndmøte i mai 2006 fikk utdelt 384 sider til gjennomlesning, dels ved oppmøte til nemndsamling mandag, dels fredagen før. Selv om dokumentene vil ha ulik prioritet og ikke alt nødvendigvis må leses, indikerer dette en uakseptabel arbeidssituasjon. Selv for personer som arbeider med utlendingsrelaterte saker til daglig er dette uholdbart. Dertil har mange av nemndmedlemmene ikke tilsvarende forutsetninger.

Det forekommer videre at man allerede første dag av nemndsamlingen avgjør én sak, med svært begrenset tid til gjennomlesning av dokumentene. Det er likeledes alminnelig at man på andre dag går rett på nemndmøte med klager og fullmektig, etter at første dag i sin helhet ble brukt på en annen sak. Vi reagerer igjen sterkt på at dette forblir situasjonen snart seks år etter nemndas opprettelse.

Vi anser det dermed som klart nødvendig at saksdokumentene sendes ut i forkant til de nemndmedlemmene som ønsker dette. De individuelle saksdokumentene alene kan være omfattende, og spesielt i komplekse saker vil det være behov for mer tid. Nemndmedlemmene må ha anledning til å lese igjennom saksdokumentene to eller tre ganger, dersom man ser behov for dette. Det forblir alminnelig at nemndmedlemmer i praksis ser seg presset til å være med på å avgjøre saker hvor de hadde ønsket mer tid til gjennomgang. Som vi har vist til tidligere, er nemndmedlemmene gitt et omfattende, individuelt ansvar. Det er kritikkverdig at forutsetningene for å utøve dette ansvaret på en forsvarlig måte regelmessig ikke er til stede.

Vi deler nemndas vurdering av at utsendelsen av saksdokumentene må ivareta nødvendige hensyn til personvern. Vi setter imidlertid et spørsmålstegn ved nemndas tilnærming til denne problemstillingen. Nemnda har vist til at arbeidet med å sladde personopplysninger i én enkelt sak kan ta 8-9 timer. Nemnda har da benyttet samme standard som ved publisering av saker i nemndas praksisbase på internett. Det er påfallende at nemnda tar utgangspunkt i samme standard når det dreier seg om postutsendelse til betrodde nemndmedlemmer som ved offentlig publisering over internett. Det må la seg gjøre å etablere en mer hensiktsmessig standard, i samråd med Datatilsynet.

Til tross for at utsendelse av landinformasjon har blitt lovet fra nemndas side gjennom lengre tid, forblir det også alminnelig at nemndmedlemmene får tilsendt landinformasjonen meget sent (eksempelvis fredagen før en nemndsamling som begynner mandag) eller ikke i det hele tatt. Vi finner det underlig at dette problemet stadig ikke er løst. All den tid man normalt får utdelt landinformasjonen ved oppmøte, er det vanskelig å forstå hvorfor det ikke har latt seg gjøre å sende denne i posten to-tre uker tidligere.

Vi anser det videre som uheldig at landinformasjonen som eventuelt sendes ut normalt kun omfatter interne landnotat. Kildedokumenter, eksempelvis fra UNHCR, sendes dermed ikke ut. Vi anser det i så måte som meget klart at landinformasjonen også må omfatte originaldokumenter fra sentrale kilder som UNHCR og Amnesty International.

Det forblir dermed organisasjonenes klare syn at både de individuelle saksdokumentene og aktuell landinformasjon bør sendes ut minst tre uker i forkant av nemndsamlingen. Ettersom ulike nemndmedlemmer har ulike forutsetninger for arbeidet, anser vi imidlertid at det enkelte nemndmedlemmet selv bør kunne velge om vedkommende ønsker å motta saksdokumentene på forhånd eller ikke.

1. Det bør settes av midler til opplæring av nemndmedlemmene.
Nemndmedlemmene har svært ulike forutsetninger for deltagelsen i nemnda, og opplæringen selv i grunnleggende prinsipper i offentlig forvaltning har vært liten eller fraværende. Mange nemndmedlemmer har eksempelvis ikke mottatt opplæring i relevante krav i forvaltningsloven. Vi anser derfor at det bør settes av midler til opplæring av nemndmedlemmene, både i asylrett/utlendingsloven og i forvaltningsloven. Dette kan eksempelvis foregå i form av ettdagsseminarer når noe større grupper av nemndmedlemmer er inne til nemndsamling samtidig.

2. Landrådgiver for den aktuelle regionen bør være tilgjengelig under nemndsamlingen.
Nemndmedlemmene opplever ved flere anledninger at landrådgiver for saken(e) som skal behandles ikke er tilgjengelig for konsultasjon. Dette må i hovedsak skyldes manglende bevilgninger til Utlendingsforvaltningens Fagenhet for landinformasjon, som har resultert i at denne har et uforsvarlig lavt antall årsverk. Vi ser at elleve landrådgivere vanskelig kan bistå nemndmedlemmene ved siden av sine ordinære arbeidsoppgaver, og anbefaler derfor økte bevilgninger til enheten slik at dens ansatte også kan fylle en slik rolle.

3. Nemndas føring og offentliggjøring av statistikk bør bedres.
Per i dag er nemndas offentlige statistikk meget begrenset. Det publiseres eksempelvis ikke systematisk asylstatistikk hvor beslutning om behandlingsform og vedtak er relatert til opprinnelsesland. I lys av nemndas særegne stilling som domstolsliknende organ, samt dens fristilling fra instruks fra overordnet organ, anser vi publisering av god og systematisk statistikk som avgjørende for nemndas legitimitet.

Organisasjonene beklager den situasjonen som har oppstått. Vi håper imidlertid at det vil la seg gjøre å finne fornuftige og hensiktsmessige løsninger som vil bedre nemndmedlemmenes arbeidsbetingelser og styrke rettssikkerheten for personer med saker til behandling i Utlendingsnemnda, og derved muliggjøre vår fortsatte deltagelse.

Med vennlig hilsen,

Amnesty International Norge, ved generalsekretær Petter Eide
Antirasistisk Senter, ved leder Nadeem Butt
Flyktninghjelpen, ved generalsekretær Tomas Colin Archer
Innvandrernes Landsorganisasjon (INLO) , ved leder Thomas Wanjohi
Juss-Buss, ved daglig leder Endre S. Refsdal
Kristent Interkulturelt Arbeid (KIA) , ved generalsekretær Erik Høidahl
Mellomkirkelig Råd, ved generalsekretær Olav Fykse Tveit
MiRA-senteret, ved leder Fakhra Salimi
Norsk Folkehjelp, ved generalsekretær Finn Erik Thoresen
Norsk Organisasjon for Asylsøkere (NOAS) , ved generalsekretær Morten Tjessem
Organisasjonen Mot Offentlig Diskriminering (OMOD) , ved daglig leder Oddvar Akhenaton de Leon
Redd Barna, ved fungerende generalsekretær Tove Romsaas Wang
SOS Rasisme, ved leder Trond Thorbjørnsen

Kopi:
Utlendingsnemnda, ved direktør Terje Sjeggestad
Utlendingsdirektoratet, ved direktør Ida Børresen
Stortingets kommunal- og forvaltningskomité