De humanitære organisasjonene har under tvil besluttet å foreslå nye legmedlemmer til Utlendingsnemnda, men opprettholder den sterke kritikken av nemnda.
Kommunal- og regionaldepartementet
Postboks 8112 Dep
0032 Oslo

Oslo, 11. november 2004

Gjenoppnevning av medlemmer til Utlendingsnemnda

Vi viser til møtet med departementet 2. november.

Organisasjonene har forstått departementet slik at departementet vil gå inn for forhåndsutsendelse av saksdokumentene til nemndmedlemmene. Vi har også forstått departementet slik at man vil vektlegge våre argumenter hva gjelder nemndas sammensetning.

Organisasjonene har på dette grunnlag, under tvil, besluttet å innlevere listene med forslag til nye nemndmedlemmer. Vi presiserer at dette skjer under forutsetning av at disse punktene oppfylles, nemlig at det etableres en ordning for utsendelse av saksdokumentene som sådan og at de humanitære organisasjonene foreslår to av stornemndas sju medlemmer.

Tvilen skyldes de alvorlige rettssikkerhetsmessige problemene vi stadig anser hefter ved Utlendingsnemnda. Organisasjonene ønsker imidlertid å fortsette vårt bidrag for å forsøke å styrke rettssikkerheten for asylsøkere og andre utenlandske borgere i saker etter Utlendingsloven.

Kritikken av Utlendingsnemnda

Hva gjelder organisasjonenes sterke kritikk av Utlendingsnemnda, står organisasjonene fast ved denne. Vi påpeker at organisasjonene har ulike utgangspunkt for å fremsette denne kritikken. Noen av organisasjonene arbeider med asylsaker (noen generelt, andre med fokus på kjønnsrelatert forfølgelse), andre med familiegjenforenings- og andre utlendingssaker, andre igjen har først og fremst erfaringer gjennom de nemndmedlemmer vi har foreslått. Vi vil imidlertid fremheve at kritikken fra organisasjonene − fra våre ulike utgangspunkt − er unison.

Samtidig som vi har vært positive til de grunnleggende nyvinningene med opprettelsen av Utlendingsnemnda, først og fremst lekmannsdeltagelsen og adgangen for asylsøkere og andre klagere til å møte personlig, har vi vedvarende vært kritiske til at disse nyvinningene etter vårt skjønn ikke har kommet til sin rett, grunnet nemndas implementering av dem. Når organisasjonenes kritikk etter hvert har forsterket seg ytterligere, skyldes det at vi lenge hadde forhåpninger til at det ville finne sted reelle forbedringer, og at disse dessverre har uteblitt.

Forhåndsutsendelse av saksdokumenter

Som vi ga uttrykk for under møtet, forblir det etter vårt skjønn et betydelig rettssikkerhetsmessig problem at vedtak i mange tilfeller fattes uten at nemndmedlemmene får tilstrekkelig med tid til å sette seg forsvarlig inn i sakene. Det påpekes i denne forbindelse at organisasjonene blant annet baserer dette på tilbakemeldinger vi mottar fra nemndmedlemmer vi har foreslått, i tillegg til at flere av organisasjonene har ansatte som selv sitter i nemnda. Vår sterke bekymring her er med andre ord basert på førstehåndserfaring. Situasjonen per i dag er i mange tilfeller slik at nemndmedlemmene primært har tid til å lese igjennom sekretariatets merknader, mens tiden til å lese igjennom grunnlagsdokumentene (intervju, egenerklæring, mv.) vil kunne være liten. Dette utgjør åpenbart ikke en forsvarlig beslutningsprosess.

Kritikken støttes etter vårt skjønn av de undersøkelser som har blitt foretatt både av organisasjonene, via NOAS, og av den uavhengige evalueringen. Vi siterer sistnevnte:

”Både gjennom UNEs egne tilbakemeldingsskjemaer og gjennom NOAS’ undersøkelse er det kommet frem at mange nemndmedlemmer har etterlyst mer tid til saksforberedelse før møtet settes. Blant NOAS’ respondenter oppgir en fjerdedel av dem som var i nemndmøte høsten 2001 at de brukte en halvtime eller tre kvarter til å lese saksdokumenter før møtet begynte. En drøy tredjedel oppgir én time, og førti prosent mer enn én time. Våre tall avviker noe fra NOAS’. Førti prosent oppgir at de brukte mellom en halv og en hel time pr sak til forberedelse, mens femti prosent oppgir at de brukte mellom én og to timer. Bare ti prosent oppgir at de brukte over to timer pr sak. Det er ingen som brukte mindre enn en halvtime pr sak.” (side 62)

Som vi tror departementet kan forstå, kunne organisasjonene på ingen måte godta å foreslå nemndmedlemmer i en situasjon hvor en stor andel av nemndmedlemmene har så liten tid til rådighet som det her er snakk om. Saker som behandles i nemndmøter skal spesifikt være saker hvor det foreligger vesentlige tvilsspørsmål. Det vil med andre ord ofte være snakk om komplekse saker og saker med troverdighetstvil hvor grundig lesning av dokumentene (særskilt egenerklæring og intervju) er viktig. Dette forutsetter klart mer tid enn hva som fremgår av ovenstående. De endringene nemnda har gjort, er små og etter vårt skjønn – basert på de tilbakemeldingene vi mottar og den førstehåndskunnskap vi besitter – langt fra tilstrekkelige.

Vi minner om at spørsmålet om utsendelse av sensitiv informasjon også ble vurdert av den uavhengige evalueringen av Utlendingsnemnda, som konkluderte slik:

”Det er selvsagt korrekt at sakspapirene vil inneholde sensitive opplysninger, slik UNEs ledelse har anført. Det er imidlertid vanskelig å se hva som gjør at akkurat denne sakstypen skulle være i en særstilling i forhold til andre forvaltningssaker for kollegiale organer hvor det er behov for å skjerme opplysninger. Saker av minst like stor sensitiv karakter behandles av kommunale klientnemnder og barnevernutvalg, og her oppfattes det så vidt vi vet som en selvfølge at medlemmene får dokumentene i god tid i forveien, slik at de kan forberede seg grundig. Hensynet til skjerming av sensitiv informasjon anses ivaretatt ved regler om taushetsplikt, eventuelt supplert med anonymisering av saksdokumentene ved sladding eller på annen måte.” (side 140)

Vi kan ikke se at det gjør seg gjeldende vesentlig andre hensyn i utlendingssaker. Det synes kurant og forsvarlig at saksdokumentene sendes ut på forhånd, for så eksempelvis å samles inn og eventuelt makuleres straks nemndsamlingen er over, slik at man unngår at dokumentene er i omløp. Utover det må det kunne legges til grunn at man har tillit til at de foreslåtte nemndmedlemmene vil behandle dokumentene i overensstemmelse med taushetsplikten.

Stornemndas sammensetning

Organisasjonene har opplevd at innflytelsen til de nemndmedlemmene vi har foreslått har vært svært begrenset i den første fireårsperioden, både fordi de kun har deltatt i en lav andel av sakene og fordi de i disse tilfellene har hatt begrensede muligheter til å sette seg inn i sakene, for derved å bli i stand til fullverdig deltagelse i drøftelsene.

Det er i denne situasjonen meget vanskelig for oss at de humanitære organisasjonenes innflytelse ytterligere skulle bli redusert gjennom opprettelsen av en stornemnd hvor de humanitære organisasjonene har vesentlig lavere representasjon enn i de ordinære nemndene. At prinsipielle, veiledende vedtak har vært tenkt fattet i et organ hvor de humanitære organisasjonene spiller en ytterst liten rolle, ville sterkt redusere hensikten for de humanitære organisasjonene med å delta i nemnda. De humanitære nemndmedlemmenes rolle i stornemnda ville da heller ikke stå i forhold til det vesentlig større ansvaret de har i de ordinære nemndene. Det påpekes her at nettopp å engasjere de humanitære organisasjonene, og å nyttiggjøre seg av vår kompetanse, ble fremhevet som en av intensjonene bak opprettelsen av Utlendingsnemnda.

Departementet viser i sitt brev til den opprinnelige planen for sammensetning. Denne planen ble imidlertid forlatt høsten 2000, og kan ikke lenger betraktes som relevant. At organisasjonene skal foreslå ett av sju nemndmedlemmer i stornemnda, synes ikke å stå i et rimelig forhold til at organisasjonene har foreslått ett av tre medlemmer i de ordinære nemndene, slik de nå er sammensatt.

Det medfører ikke riktighet, slik departementet skriver, at to av sju nemndmedlemmer vil utgjøre den samme representasjonen som i de ordinære nemndene. Selv med to av sju nemndmedlemmer vil representasjonen være noe lavere enn i de ordinære nemndene. Rent konkret vil nemndlederne utgjøre en større andel enn de humanitære nemndmedlemmene i stornemnda, sammenlignet med de ordinære nemndene.

Behandlingsform

Hva gjelder behandlingsform, opprettholder organisasjonene vår kritikk. Organisasjonene gjorde i vårt brev departementet oppmerksom på at evalueringen av Utlendingsnemnda på dette punkt er heftet av alvorlige metodemessige svakheter, ettersom de sakene som ble gjennomgått ikke utgjorde et tilfeldig utvalg. Det var for øvrig også snakk om et, etter hva vi er kjent med, svært begrenset antall saker som ble gjennomgått. Vi anser det som henimot åpenbart at disse svakhetene er så alvorlige at evaluators konklusjon på dette punkt ikke ukritisk kan legges til grunn.

Dersom vår kritikk på dette punkt skulle medføre riktighet, nemlig at komplekse og alvorlige saker i vesentlig utstrekning behandles av nemndleder alene snarere enn i et nemndmøte, utgjør dette åpenbart et meget alvorlig rettssikkerhetsmessig problem. Det er derfor svært uheldig at gjennomgangen på dette punkt ikke ble utført etter presise og adekvate forskningsmessige prinsipper.

Vi påpeker at vi generelt anser evalueringsrapporten som grundig. Det er kun på dette punktet, hvor evaluators vurdering var avhengig av gjennomgangen av saksutvalget, at vi finner grunn til å sette spørsmålstegn ved den faglige holdbarheten.

Dette er dermed et punkt organisasjonene vil følge opp videre.

Partsinnsyn

På dette punkt ba organisasjonene kun om en tilbakemelding på fremgangen i arbeidet. Organisasjonene takker for den positive tilbakemeldingen, og gjentar samtidig betydningen av at slikt innsyn gis. Vi forstår de komplekse hensynene som er involvert, samtidig som vi må påpeke at det begrensede innsynet daglig innebærer at asylsøkere og andre klagere ikke gis den rettssikkerhet både organisasjonene og den uavhengige evalueringen anser som påkrevd. Vi håper således at spørsmålet om partsinnsyn vil bli avklart i den nære fremtid.

Konklusjon

Organisasjonene takker for den gode dialogen med departementet, og ber om en snarlig, konkretisert avklaring av forholdene omkring utsendelse av saksdokumenter og stornemndas sammensetning. Vi anser at det bør kunne forventes at forhåndsutsendelse av saksdokumenter vil finne sted fra det tidspunkt hvor de nye nemndmedlemmene trer i funksjon.

Med vennlig hilsen,

Generalsekretær Morten Tjessem
Norsk Organisasjon for Asylsøkere (NOAS)

/s/ Generalsekretær Petter Eide
Amnesty International

/s/ Generalsekretær Raymond Johansen
Flyktningerådet

/s/ Leder Fakhra Salimi
MiRA Ressurssenter for innvandrer- og flyktningkvinner

/s/ Leder Amara Ranaweera
Innvandrernes landsorganisasjon (INLO)

/s/ Leder Akhenaton Oddvar de Leon
Organisasjonen mot offentlig diskriminering
(OMOD)

/s/ Generalsekretær Eva Bjøreng
Norsk Folkehjelp

/s/ Generalsekretær Erik Høidahl
Kristent Interkulturelt Arbeid (KIA)

/s/ Generalsekretær Gro Brækken
Redd Barna

/s/ Generalsekretær Olav Fykse Tveit
Mellomkirkelig råd

/s/ Leder Nadeem Butt
Antirasistisk Senter