Den første fireårsperioden for nemndmedlemmer utløper 31. desember, og de humanitære organisasjonene har blitt bedt om å foreslå nye medlemmer. I et felles brev til Kommunaldepartementet gir organisasjonene uttrykk for sterk kritikk av nemnda, og ber om en avklaring av flere kritiske punkter før vi eventuelt vil foreslå nye medlemmer.
Kommunal- og regionaldepartementet
Postboks 8112 Dep
0032 Oslo

Oslo, 28. september 2004

Gjenoppnevning av medlemmer til Utlendingsnemnda

Vi viser til Kommunaldepartementets brev av 31.08.2004, og takker for anledningen til igjen å foreslå medlemmer til Utlendingsnemnda.

Innledningsvis ønsker vi å fremheve at flere av organisasjonene gjennom flere år har arbeidet for Utlendingsnemndas opprettelse, og vi har stadig et sterkt ønske om å spille en konstruktiv rolle i Utlendingsnemnda, i arbeidet for en styrking av utenlandske borgeres rettssikkerhet i saker etter utlendingsloven.

Samtidig er det organisasjonenes vurdering at Utlendingsnemnda per i dag ikke oppfyller hensiktene bak nemndas opprettelse, nemlig å styrke rettssikkerheten for asylsøkere og andre utenlandske borgere og å bedre tilliten til utlendingsforvaltningen. Til tross for at organisasjonene ved flere anledninger har gitt uttrykk for tydelig kritikk av flere problematiske sider ved Utlendingsnemndas virke, og til tross for at den uavhengige evalueringen av Utlendingsnemnda (mars 2003) på flere punkter har støttet vår kritikk, kan vi ikke se at det har funnet sted vesentlige forbedringer av situasjonen. Det er organisasjonenes oppfatning at grunnet nemndas beslutningspraksis, samt flere av de prosedyremessige valgene som nemnda selv har foretatt, har opprettelsen av nemnda medført en svekkelse av rettssikkerheten for asylsøkere og andre utenlandske borgere sammenlignet med den tidligere ordningen. Vi finner det således i utgangspunktet ikke forenlig med våre organisasjoners formål å delta i nemnda.

Vår kritikk har direkte sammenheng med situasjonen for de nemndmedlemmene som er foreslått av humanitære organisasjoner. For det første har nemndmedlemmene svært begrenset innflytelse, i og med at svært få saker blir behandlet i et nemndmøte. Denne innflytelsen vil nå også bli ytterligere redusert gjennom opprettelsen av en stornemnd hvor kun ett av syv medlemmer skal være foreslått av en humanitær organisasjon. For det andre kan det rettes alvorlig kritikk mot nemndmedlemmenes arbeidsbetingelser, særskilt med tanke på at den tiden de gis til å sette seg inn i saksdokumentene er svært begrenset.

Under slike forhold er organisasjonene tvunget til å sette et spørsmålstegn ved om det er forsvarlig å be privatpersoner om å påta seg et så stort ansvar som det å være nemndmedlem fører med seg.

I denne forbindelse må vi be om Kommunaldepartementets tilbakemelding vedrørende de punkter som vi anser som mest sentrale for nemndmedlemmenes mulighet til å delta i nemnda på en meningsfull og forsvarlig måte.

Behandlingsform

Av asylsaker hvor det var gitt oppsettende virkning, ble kun 12 prosent behandlet i et nemndmøte i 2003, og kun 9 prosent av asylsøkerne fikk møte nemnda personlig. Denne utregningen omfatter med andre ord kun de saker som ikke er vurdert av UDI som åpenbart grunnløse, og hvor det således foreligger anførsler som er relevante ut fra norsk og internasjonalt lovverk på området. Av alle saker, uavhengig av sakstype, ble kun 4,9 prosent behandlet i et nemndmøte i 2003.

At svært få saker behandles i nemndmøter, begrenser i utgangspunktet nemndmedlemmenes deltagelse på et vis det ikke var naturlig å forutse på det tidspunkt da vi opprinnelig foreslo dem. Særskilt når man leser utlendingslovens bestemmelser vedrørende behandlingsform i lys av føringene fra Justiskomiteen, i Innst. O. nr. 42 (1998-99), og Kommunalkomiteen, i Innst.O.nr.35 (2000-2001), kan vi ikke se at nemndas nåværende praksis for behandlingsform er i samsvar med intensjonene bak nemndas opprettelse.

Flere av organisasjonene som har underskrevet dette brev befatter seg med enkeltsaker til daglig, og det er for oss ingen tvil om at både komplekse og alvorlige saker regelmessig ikke behandles i nemndmøte, men avgjøres av nemndleder alene. Tilsvarende har også blitt uttrykt med tydelighet av Advokatforeningen.

Organisasjonene godtar naturligvis at saker som åpenbart ikke kan føre til innvilgelse ikke skal behandles i et nemndmøte; dette synes også å være intensjonen i forarbeidene, jfr. ovenfor, da det ble besluttet at ikke alle saker skulle behandles i et nemndmøte. Det er imidlertid alminnelig at eksempelvis personer som har vært utsatt for grov tortur eller andre grove overgrep avslås ved nemndleder alene. Dette skjer også til tross for at det regimet som utførte torturen/ konfliktsituasjonen hvor overgrepene fant sted, består. Vi kan ikke se at dette var Stortingets hensikt ved opprettelsen av nemnda.*

[Fotnote: *I sin evaluering av Utlendingsnemnda fant rhKnoff ikke grunn til å kritisere nemndlederne for å avgjøre for mange saker alene. Det må her fremheves at det materialet som ble gjennomgått av rhKnoff besto av saker nemndlederne selv hadde valgt ut. Det synes ubestridelig at en realistisk gjennomgang ville ha forutsatt et mer tilfeldig utvalg. Det er metodemessig en alvorlig svakhet at de som har vært utsatt for kritikk og som skal evalueres, selv velger ut hvilke beslutninger de skal evalueres etter. Vi mener derfor at det foreligger alvorlige, metodiske svakheter som innebærer at evaluators vurdering på dette punkt kun har begrenset gyldighet.]

Organisasjonenes anser således at vesentlig flere saker må behandles i nemndmøte enn hva som i dag er tilfelle, med tilsvarende økning i det personlige fremmøtet for klagerne, dersom vår deltagelse skal være berettiget.

Sakspapirer

Organisasjonene har ved flere anledninger med klarhet uttrykt at vi finner det uforsvarlig at nemndmedlemmene gis svært begrenset tid til å sette seg inn i saksdokumentene. Vi har fremhevet at vi oppfatter det som nødvendig at nemndmedlemmene får tilsendt dokumentene på forhånd.

Det er maktpåliggende at nemndmedlemmene har forsvarlig med tid til å lese igjennom sakene. I mange tilfeller vil det være behov for å lese igjennom en sak flere ganger. Saker som behandles i nemndmøte er ofte komplekse, og eksempelvis hva gjelder troverdighetsvurdering kan man vanskelig foreta en presis og grundig bedømning dersom man ikke har godt med tid til å sette seg inn i dokumentene.

Det forblir et underlig paradoks at det er betraktelig med forståelse for at de profesjonelle saksbehandlerne i prinsippet gis den tid de har behov for til å fordøye og vurdere en sak, mens nemndmedlemmene har svært begrenset tid, også uavhengig av sakens kompleksitet. Det er etter vår vurdering uakseptabelt at nemndmedlemmene, etter å ha blitt gitt et så klart og så tungt ansvar, settes i en situasjon hvor de ofte opplever at forholdene ikke ligger til rette for at de skal kunne skjøtte dette ansvaret på en tilfredsstillende eller forsvarlig måte.

Vi fremhever at evalueringen av Utlendingsnemnda har støttet dette synet. En av hovedkonklusjonene i evalueringen er som følger:

”Forsvarlig saksforberedelse krever etter vår oppfatning at nemndmedlemmene får oversendt kopier av saksdokumentene før oppmøte.” (side 13)

Dette er utdypet senere i evalueringsrapporten:

”Det er på denne bakgrunn klart problematisk hvis UNE legger opp til en saksbehandling hvor forholdene legges så dårlig til rette for at nemndmedlemmene skal kunne foreta en fullverdig selvstendig bedømmelse av saken, som det kan synes å være tilfelle her. Det vil da kunne være en reell fare for at nemndmedlemmene i bekymringsfullt høy grad vil være avhengig av formidlet informasjon fra nemndleder eller saksbehandler, uten selv å være i stand til å forholde seg kritisk til denne. Dette er i så fall klart i strid med forutsetninger både i Forvaltningsloven § 17 og i Utlendingsloven, og en saksbehandlingsfeil som etter omstendighetene vil kunne medføre at vedtak må anses som ugyldige hvis den kan ha ført til at ikke alle nemndmedlemmer har fått satt seg tilstrekkelig godt inn i de underliggende opplysningene i saken.” (side 140-141)

Vi kan åpenbart ikke foreslå nemndmedlemmer dersom det kan forekomme, slik vi mener det gjør, at de deltar i å fatte vedtak som kan angripes som ugyldige.

Nemnda har i etterkant av evalueringen begynt å sende ut sine interne landnotater til nemndmedlemmene. Dette er imidlertid langt unna å tilfredsstille kritikken i evalueringsrapporten.

Vi må således igjen be om at sakspapirene sendes til nemndmedlemmene en tid i forkant av nemndmøtene. Vi fremhever at dette for oss er et meget viktig forhold og en forutsetning for at nemndmedlemmene vi eventuelt foreslår skal kunne utføre sin oppgave på en forsvarlig måte.

Stornemndas sammensetning

Den nye stornemnda, som skal fatte presedensskapende vedtak, skal etter planen bestå av tre nemndledere og fire nemndmedlemmer. Ett av disse skal være foreslått av en humanitær organisasjon.

Organisasjonene har ved flere anledninger reagert på at dette innebærer en dramatisk nedskalering av den rolle organisasjonene spiller i nemnda. Vår vurdering har vært at representativiteten i forhold til de andre instansene som foreslår nemndmedlemmer må opprettholdes. I en ordinær nemnd har organisasjonene foreslått ett av de to legmedlemmene. Vi har derfor sett det som riktig at organisasjonene i stornemnda vil foreslå to av de fire legmedlemmene. Vi påpeker at selv denne modellen for stornemndas sammensetning innebærer en nedskalering av de humanitære organisasjonenes rolle, ettersom det også er tre nemndledere i stornemnda. Vi anser således vårt standpunkt som svært rimelig.

Organisasjonene må derfor be om en revurdering av stornemndas sammensetning, og at antallet medlemmer foreslått av en humanitær organisasjon økes fra ett til to.

Åpenhet og partsinnsyn

Av de problematiske områder som ikke direkte berører nemndmedlemmenes deltagelse, men som har avgjørende betydning for klagerne og deres muligheter til å fremme sin sak på en rettssikkerhetsmessig adekvat måte, er spørsmålet om åpenhet og partsinnsyn trolig det viktigste. En av hovedkonklusjonene i evalueringen av nemnda var som følger:

”Vi ser det som maktpåliggende at UNE legger om sin praksis når det gjelder partsinnsyn og uttalerett. Klager og advokat må få innsyn i interne bakgrunnsnotater om landsituasjonen og annet dokumentasjons og faktamateriale sekretariatet bygger sine anbefalinger eller merknader på.” (side 13)

Dette utdypes senere i evalueringsrapporten:

”Så vidt vi kan se, er det tvingende nødvendig at UNE legger om sin praksis når det gjelder partsinnsyn og uttalerett. I den utstrekning det kan påvises at klager er avgjort på grunnlag av faktiske opplysninger som var ukjent for parten, eller som hun eller han fikk presentert så sent at det ikke var mulig å forberede et svar på en forsvarlig måte, vil dette være brudd på Forvaltningslovens regler om kontradiktorisk saksbehandling. Dette er feil som forholdsvis lett vil føre til at vedtaket blir ansett som ugyldig.” (side 137)

Denne vurderingen samstemmer med den gjentatte kritikken fra organisasjonene. Da evalueringen ble publisert, uttrykte Kommunaldepartementet at man tok kritikken av manglende åpenhet og innsyn i utlendingsforvaltningen alvorlig og at man her ville vurdere tiltak. Organisasjonene ønsker å fremheve viktigheten av at denne problematikken raskt gripes tak i, og må be om tilbakemelding fra departementet vedrørende det arbeid som gjøres og som vil bli gjort i denne forbindelse.

Konklusjon

Organisasjonene understreker at vi har et sterkt ønske om fortsatt deltagelse i Utlendingsnemnda. Samtidig må vi like sterkt påpeke vårt behov for en avklaring av betingelsene for deltagelsen for de nemndmedlemmene vi eventuelt foreslår.

Organisasjonene fortsetter arbeidet med utarbeidelsen av de nye listene med nemndmedlemmer, og avventer departementets tilbakemelding.

Med vennlig hilsen,

Generalsekretær Morten Tjessem
Norsk Organisasjon for Asylsøkere (NOAS)

Fungerende generalsekretær Eli Voksø
Norsk Folkehjelp

Generalsekretær Petter Eide
Amnesty International

Generalsekretær Erik Høidahl
Kristent Interkulturelt Arbeid (KIA)

Generalsekretær Raymond Johansen
Flyktningerådet

Generalsekretær Gro Brækken
Redd Barna

Leder Trond Thorbjørnsen
SOS Rasisme

Generalsekretær Olav Fykse Tveit
Mellomkirkelig råd

Leder Gerd Fleischer
Selvhjelp for innvandrere og flyktninger (SEIF)

Leder Nadeem Butt
Antirasistisk Senter

Leder Akhenaton Oddvar de Leon
Organisasjonen mot offentlig diskriminering
(OMOD)

Leder Amara Ranaweera
Innvandrernes landsorganisasjon (INLO)

Leder Fakhra Salimi
MiRA Ressurssenter for innvandrer- og flyktningkvinner