I forbindelse med den varslede gjennomgangen av utlendingslovgivningen, har NOAS særlig ønsket å rette fokus mot flyktningstatus og andre beskyttelsestrengende. Dette har vi nylig tatt opp med Stortingets kommunalkomite.
I forbindelse med at Kommunaldepartementet har gitt uttrykk for at man skal foreta en gjennomgang av Utlendingsloven, ønsker vi å påpeke våre primære kommentarer i så henseende, med enkelte forslag til mulige tiltak.

NOAS ønsker spesielt å fremheve behovet for å se på de paragrafene som hjemler beskyttelse og oppholdstillatelse for asylsøkere og flyktninger. Det er vår generelle vurdering at disse bør forenkles og tydeliggjøres, og at lovgrunnlaget for asyl bør utvides.

Flyktningstatus

Norge er på europabunnen når det gjelder anerkjennelse av flyktningstatus i henhold til FNs flyktningkonvensjon av 1951, noe som innebærer at mange flyktninger ikke får den anerkjennelse som de i andre land – blant annet i Danmark og Sverige – antagelig ville ha fått. Som vi påpekte under høringsmøtet sender denne praksisen svært uheldige politiske signaler til den norske befolkning. Dersom vi tillater oss å se dette i et større perspektiv, er det dessuten beklagelig dersom den lave anerkjennelsesprosenten i Norge kan fungere som et dårlig eksempel til etterfølgelse for andre land, også utenfor Europa.

Det vil generelt være opp til Utlendingsnemnda å foreta en vurdering fra sak til sak av hvordan flyktningdefinisjonen i FNs flyktningkonvensjon av 1951 bør praktiseres, og eventuelt å foreta en justering av den norske praksisen. Derutover foreslår vi at også lovgrunnlaget for flyktningstatus bør konsolideres ved at særskilte elementer tas inn i loven som grunnlag for flyktningstatus, ikke minst for å styrke forutsetningene for forutsigbarhet og likebehandling, spesifikt: Kjønnsrelatert forfølgelse, tilhørighet til særskilte etniske grupper, barn som sosial gruppe, krigsflyktninger og forfølgelse fra ikke-statlige agenter.

Vi foreslår også at det tas inn i loven at Høykommissærens Håndbok om prosedyrer og kriterier for å avgjøre flyktningers rettsstilling skal tillegges vekt som retningslinjer.

Andre beskyttelsestrengende

For asylsøkere er det per i dag tre primære grunnlag for å få oppholdstillatelse i Norge: Flyktningstatus, beskyttelse av ”flyktninglignende grunner”, og ”sterke menneskelige hensyn”.

Det ligger i uttrykket ”flyktninglignende grunner” at det omfatter personer som har behov for beskyttelse av lignende grunner som angitt i FNs flyktningkonvensjon, samt FNs Torturkonvensjon og Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen. Likevel grupperes disse personene sammen med personer som får oppholdstillatelse av rent humanitære grunner som sykdom eller tilknytning til riket – alle disse gis ”opphold på humanitært grunnlag”.

Det er vårt syn at det i forvaltningens asylstatistikk bør gå tydeligere frem hvem – og hvor mange – det faktisk er som får beskyttelse, på et slikt vis at dette ikke bare vises i lovverket og i vedtakene, men også gjenspeiles i dagligtalen. Den omstendighet at en så stor andel av de som gis beskyttelse i Norge får ”opphold på humanitært grunnlag” bidrar til å tildekke at det er snakk om beskyttelse i overensstemmelse med internasjonale standarder, og samtidig klart innenfor det folk flest vil oppfatte som flyktninger. Vi anser at dette også bidrar til å svekke tilliten til norske myndigheters politikk på dette området – det blir naturlig at mange spør seg hvorfor Norge velger å gi opphold til så mange av det som ofte (feilaktig) vil oppfattes som rent humanitære grunner.

Vi foreslår derfor at man vurderer ett av to: Enten at alle som får beskyttelse gis asyl, det vil si at asylbestemmelsen (i Utlendingslovens § 17) utvides til å omfatte både de som oppfyller kriteriene for flyktningstatus og de som har rett til beskyttelse uten å oppfylle disse kriteriene; eller at man introduserer en ny status/oppholdstillatelse for de som har behov for beskyttelse uten å oppfylle kravene for flyktningstatus, det vil si en status for beskyttelsestrengende eller de facto-flyktninger i overensstemmelse med den danske eller svenske modellen.

Nedenfor følger en nærmere utredning for de nevnte forslagene.

Forslag til tiltak

De følgende forslag til tiltak konsentrerer seg 1) om mulighetene for en konsolidering av flyktningstatus, og 2) om alternative løsninger for status for andre personer som har behov for beskyttelse.

1) Flyktningstatus
Blant de konkrete tiltakene vi foreslår for å konsolidere flyktningstatus, er å inkludere henvisninger til særskilte grupper direkte i loven. Vi viser i så måte til den italienske utlendingsloven av 1998 (ennå ikke trådt i kraft), hvor kjønnsrelatert forfølgelse og tilhørighet til særskilte etniske grupper er tatt inn i lovteksten som grunnlag for flyktningstatus. Vi foreslår videre at beskyttelsen av eksempelvis barnesoldater og slavearbeidere sikres, ved at også barn som sosial gruppe blir tatt inn i loven. I overensstemmelse med uttalelser fra Høykommissæren anbefaler vi at flyktninger fra borgerkriger eller fra en okkupasjonshær tas inn i loven som grunnlag for flyktningstatus.

Vi foreslår videre at det slås fast i loven at den forfølgelse som det vises til i Flyktningkonvensjonens artikkel 1A omfatter forfølgelse fra statlige myndigheter eller forfølgelse fra andre grupper i samfunnet, når myndighetene har demonstrert en manglende evne eller vilje til å gi beskyttelse. Vi viser i så måte til den svenske loven.

FNs Høykommissær for flyktninger har utarbeidet en Håndbok om prosedyrer og kriterier for å avgjøre flyktningers rettsstilling, som er det kanskje viktigste verktøyet i tolkningen av Flyktningkonvensjonen og som også Norges Høyesterett har uttalt skal tillegges vekt. Derimot er det vårt inntrykk at håndboken innen norsk forvaltning tillegges sterkt varierende (eller liten) vekt. Vi foreslår således at det tas inn i lovens § 16 at Høykommissærens håndbok skal tillegges vekt som retningslinjer.

Flere av disse tiltakene er inkludert i ”Retningslinjer for nye asylkriterier” av 13.01.98 (kjønnsrelatert forfølgelse og forfølgelse fra ikke-statlige agenter), men bør etter vår vurdering gis en styrket juridisk status. Behovet for dette har blant annet kommet tydelig frem gjennom påpekningen fra flere organisasjoner i den senere tid av at praksis i forhold til kjønnsrelatert forfølgelse, til tross for nevnte retningslinjer, er sterkt varierende.

2) Status for andre beskyttelsestrengende
”Opphold på humanitært grunnlag” er per i dag en samlebetegnelse som skjuler så mange ulike årsaker til at man innvilges opphold i Norge at vi anser at det vil være viktig, av hensyn til den generelle respekten for de menneskene som innvilges slike opphold, å skille de personene som får beskyttelse uten å få flyktningstatus (jfr. Utlendingslovens § 15) fra de som får opphold av rent humanitære grunner.

Retten til beskyttelse mot forfølgelse er, både for de som får flyktningstatus og for de som får opphold på humanitært grunnlag av beskyttelsesbehov, nedfelt i Utlendingslovens § 15, men oppholdstillatelsene som gis er hjemlet i henholdsvis § 17 (asyl) og § 8 annet ledd (”sterke menneskelige hensyn”). Dette fremstår som en uheldig og unødvendig inndeling.

Det er vårt forslag at den oppholdstillatelsen som er hjemlet i Utlendingslovens § 8 annet ledd og som omtales som ”opphold på humanitært grunnlag” kun bør benyttes for de som får opphold i Norge av rent humanitære behov eller av tilknytning til riket.

Vi ønsker å foreslå to alternative løsninger for status for de som har behov for beskyttelse, men som med dagens ordning faller inn under «opphold på humanitært grunnlag»:

A. Det ene forslaget er at asylbestemmelsen utvides til å innbefatte alle de som får beskyttelse, og ikke bare de som oppfyller kriteriene for flyktningstatus.

B. Det andre forslaget er at det etableres en egen status for de som har behov for beskyttelse uten at de oppfyller kriteriene for flyktningstatus, med andre ord en status for beskyttelsestrengende eller de facto-flyktninger.

Alternativ A: Utvidelse av asylbestemmelsen
Vi foreslår at oppholdstillatelsen for alle beskyttelsestrengende, både de som oppfyller kriteriene for flyktningstatus og de som har behov for beskyttelse uten å oppfylle disse kriteriene, hjemles i asylbestemmelsen i Utlendingslovens § 17. Med andre ord foreslår vi at asylbestemmelsen i § 17, som per i dag kun omfatter de som får flyktningstatus i henhold til § 16, utvides til å omfatte alle de som har behov for beskyttelse etter § 15.

Det forekommer oss å være mer hensiktsmessig at alle de asylsøkere som i den alminnelige språkbruk vil måtte betegnes som flyktninger og som juridisk faktisk får beskyttelse, slik samles under ett.

Med dette forslaget beholder man de to statusene man har med dagens ordning, men overfører en vesentlig andel av de oppholdstillatelsene som gis fra ”opphold på humanitært grunnlag” til ”asyl”.

(Dette forslaget har blitt utarbeidet i samarbeid med Dr. juris Terje Einarsen.)

Alternativ B: Etablering av en ny status: Beskyttelsestrengende eller de facto-flyktninger
Vi foreslår at det introduseres en egen oppholdstillatelse for de som får beskyttelse etter dagens § 15 uten at de anerkjennes som flyktninger. Vi foreslår at man kan benytte den danske eller svenske modellen som eksempel, på et slikt vis at disse gis status som beskyttelsestrengende eller som de facto-flyktninger.

Med andre ord vil man med dette forslaget ha tre statuser: flyktningstatus, beskyttelsestrengende og opphold på humanitært grunnlag.

Hva gjelder utformingen av en status for beskyttelsestrengende, viser vi til den svenske lovens bestemmelser for skyddsbehövande, som inkluderer en direkte og tydeliggjørende oppramsing av hva som skal danne grunnlag for status.

Vi vil her dessuten foreslå at man i den norske loven kan vurdere å inkludere direkte referanser til Torturkonvensjonen (spesifikt artikkel 3) og til Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (spesifikt artikkel 3).