De foreslåtte endringer i Utlendingsloven har betydning for Norges forpliktelser i forhold til folkeretten og flyktningers og asylsøkeres stilling vis a vis denne. NOAS vil i det følgende kommentere de forhold vi mener er mest relevante i denne forbindelse.

1. FNs Flyktningkonvensjon

Prinsippet om non-refoulement er et grunnleggende prinsipp i FNs Flyktningkonvensjon. De kontraherende stater er forpliktet til ikke å returnere personer til et sted hvor vedkommende risikerer forfølgelse. Imidlertid kan statene returnere en person til et sted hvor vedkommende kan risikere forfølgelse når det foreligger en fare for at han eller hun vil kunne utgjøre en fremtidig sikkerhetstrussel for det landet vedkommende har søkt beskyttelse i.

Non-refoulement er altså ikke et ukrenkelig prinsipp hva angår FNs Flyktningkonvensjon. Utvisning i henhold til FNs sikkerhetsråds resolusjon 1373 og FN-konvensjonen 9.desember 1999 om bekjempelse av finansiering av terrorisme står derfor i utgangspunktet ikke i prinsipiell motstrid til Flyktningkonvensjonen.

Det samme gjelder lovteksten i Kommunaldepartementets endringsforslag.

Imidlertid vil det vurderingsgrunnlaget som legges til grunn i endringsforslaget ikke oppfylle de kriteriene som bør ligge til grunn for så vidt alvorlige sanksjoner som en utvisning vil kunne innebære. Et krav om alminnelig sannsynlighetsovervekt slik det omtales i høringsbrevets kapittel 1, siste avsnitt, vil i så måte etter vårt syn ikke være tilstrekkelig for å ivareta en rimelig anvendelse av Flyktningkonvensjonen.

Det som er aktuelt i denne forbindelse vil være personer som i utgangspunktet omfattes av Flyktningkonvensjonen, men som ekskluderes fra beskyttelse på grunn av tidligere handlinger eller fordi de representerer en fare for sikkerheten i vertslandet.

Eksklusjon må bygge på en grundig og etterprøvbar juridisk prosess. Vi vil i den forbindelse vise til UNHCRs notat ”Interpreting article 1 of the 1951 Convention Relating to the Status of Refugees” (April 2001), punkt 42:

The standard of proof required for the operation of Article 1F is expressed as «serious reasons for considering» that a person has been guilty of such acts. While it is clear that proof of conviction is, therefore, not required, it has proven difficult to explain consistently the exact degree of proof necessary reasonably to support a finding under this standard. Indictment for such an act by an international court may certainly be considered «serious reasons for considering» and has been so considered by UNHCR. Conversely, the mere fact that a person may at some point in his or her life have been associated in some way with an organisation or government members of which are known to have committed such acts is not sufficient to prove «serious reasons» with respect to that individual. For exclusion to operate, the reasons must be specifically related to the individual concerned and to his/her acts or omissions.

I UNHCRs kommentar til sikkerhetsrådets resolusjon 1373 ”Adressing security concerns without undermining refugee protection”, påpeker Høykommisæren følgende:

In view of the seriousness of the issues and the consequences of an incorrect decision, the application of any exclusion clause should continue to be individually assessed, based on available evidence, and conform to basic standards of fairness and justice. As mentioned earlier, this assessment should be located within the refugee status determination process, albeit taking place in specially tailored procedures for exclusion (paragraf 16).

En konsekvens av slik eksklusjon vil altså kunne vært utvisning eller overlevering. Vedrørende en slik utvisning skriver UNHCR i samme notat:

”UNHCR wishes to emphasise that such expulsion decisions must be reached in accordance with due process of law which substantiates the security threat and allows the individual to provide any evidence which might counter the allegations”. (s.5).

På bakgrunn av det ovennevnte mener NOAS at det bør legges til grunn at utvisning med hjemmel i ny bokstav e Utlendingslovens §29 første ledd, kun kan finne sted når det er alvorlige grunner til å hevde at en person har gjort seg skyld i den type handlinger som omfattes av Sikkerhetsrådets resolusjon 1373.

2. Den europeiske menneskerettigetskonvensjonen (EMK)

Den europeiske menneskerettighetskonvensjonens artikkel 3 gir i motsetning til FNs Flyktningkonvensjon ikke rom for unntak. Prinsippet om non-refoulement er med andre ord ukrenkelig ifølge EMK.

Dette behandler Menneskerettsdomstolen i Strasbourg i dommen: ”Chahal vs. Storbritannia”, som viser til:

«the immense difficulties faced by States in modern times in protecting their communities from terrorist violence. However, even in these circumstances, the Convention prohibits in absolute terms torture or inhuman or degrading treatment or punishment, irrespective of the victim’s conduct (…). Thus whenever substantial grounds have been shown for believing that an individual would face a real risk of being subjected to treatment contrary to Article 3 if removed to another State, the responsibility of the Contracting State to safeguard him or her against such treatment is engaged in the event of expulsion. In these circumstances the activities of the individual in question, however undesirable or dangerous, cannot be a material consideration.» (Para. 80)»

Ettersom EMK er inkorporert i norsk lov bør det være selvsagt at det ikke finnes unntak for non-refoulement selv om utvisning begrunnes etter Sikkerhetsrådets resolusjon 1373.

Det fremgår også direkte av Sikkerhetsrådets resolusjon at den skal implementeres i tråd med folkeretten (bl.a. paragraf 3 (g)).

Kommunaldepartementet behandler imidlertid ikke forpliktelsene i forhold til Folkeretten i sitt høringsbrev. Det gjør imidlertid Justisdepartementet i sitt høringsbrev vedrørende endring i straffeloven av 20.12.01. Justisdepartementet skriver i høringsbrevets pkt. 6.5 :”Ved motstrid mellom de forpliktelser som følger av Sikkerhetsrådets resolusjoner og andre folkerettslige forpliktelser (herunder EMK), går derfor resolusjonsforpliktelsene foran”.

Vi finner det uforståelig og uakseptabelt at Justisdepartementet konkluderer med at Sikkerhetsrådets resolusjon gir grunnlag for å tilsidesette et så vidt stadfestet og ukrenkelig prinsipp i Folkeretten.

Konklusjon

På bakgrunn av det ovennevnte vil vi foreslå følgende:

– Det bør legges til grunn at utvisning i henhold til ny bokstav e i Utlendingslovens § 29 første ledd ikke kan finne sted uten en grundig etterprøving av grunnlaget for utvisningen som etablerer at det finnes alvorlige grunner for å hevde at en person har gjort seg skyldig i slike uakseptable handlinger som omtalt, jfr. UNHCRs anbefaling.

– Det bør fremgå eksplisitt av Utlendingsloven at den skal praktiseres på en måte som er i samsvar med forpliktelser i henhold til Folkeretten, herunder ukrenkeligheten av non-refoulement i tilfeller hvor det vil være fare for tortur eller annen umeneskelig eller nedverdigende behandling eller straff.