publisert 01.01.2000

INNHOLD

I. Innledning – NOAS’ asylpolitiske program: Hva NOAS mener og hvorfor.

II. Retten til beskyttelse – Mens flere enn noensinne er tvunget til å forlate sine hjem og søke beskyttelse i andre land, synes viljen til å ta imot flyktninger og asylsøkere å bli stadig mindre i vestlige, industrialiserte land.

III. Å komme seg i trygghet – Visumplikten kan være en trussel mot prinsippet om individuell behandling og mot menneskers rett til å søke asyl.

IV. Prosedyrer for å fremme saken – Dersom den enkelte asylsøker ikke får all nødvendig informasjon om prosessen, svekkes også forutsetningene for asylvurderingen.

V. Asylvurderingen – Myndighetene må arbeide med en betydelig sikkerhetsmargin og etter et prinsipp om at det er bedre at én person for mye får beskyttelse enn én person for lite.

VI. Enslige mindreårige – Det er uforsvarlig at barns og unges svar i praksis underlegges de samme kravene til presisjon som de voksnes.

VII. Kvinnelige asylsøkere – Forståelsen av den forfølgelsen kvinner blir utsatt for er ikke godt nok utviklet, og som en følge av dette blir kvinners asylgrunnlag ikke alltid anerkjent av norske myndigheter.

VIII. Saksbehandlingstiden – Dagens lange saksbehandlingstid er kostbar, både menneskelig og økonomisk.

IX. Asylmottak – Dersom ventetiden ikke reduseres betraktelig, må standarden på mottakene oppjusteres.

X. Muligheten til å arbeide i ventetiden

XI. Lenge ventende – Norske myndigheter må aktivt motvirke at et betydelig antall mennesker lever som annenklasses borgere gjennom flere år.

XII. Kirkeasyl – Norske myndigheter bør strekke seg svært langt for å ta hensyn til barna i kirkeasyl.

XIII. Familiegjenforening – Barn under 16 år må ha en absolutt rett til gjenforening med sine foreldre.

XIV. Bosettingspolitikk – Ingen kommune bør kunne unndra seg ansvaret for å ta del i en nasjonal prosess med bosetting av flyktninger.

XV. Integrering og diskriminering – Majoritetsbefolkningen må også tilpasse seg det nye samfunnet de lever i – det må foregå en gjensidig integrering.

XVI. Retur og oppfølging – Norge har et ansvar for hjemsendte asylsøkere.

 

I. INNLEDNING

NOAS’ asylpolitiske program: Hva NOAS mener og hvorfor.

NOAS’ asylpolitiske program er ment å være et retningsgivende instrument for organisasjonens virksomhet, i tillegg til å representere en samlet oversikt over våre synspunkter på de ulike sider ved norsk asylpolitikk. Vi tror det kan være hensiktsmessig, også overfor våre samarbeidspartnere, at det hersker en viss grad av forutsigbarhet i forhold til hvilke saker vi er opptatt av, og hva vårt syn er basert på.

Vi har til hensikt å bruke det asylpolitiske programmet aktivt som et instrument i organisasjonens arbeid. Det asylpolitiske programmet utfyller organisasjonens vedtekter, som danner grunnlaget for vårt arbeid, og vår årlige virksomhetsplan, som tar for seg NOAS’ konkrete planer, ved å gi et generelt og helhetlig bilde av våre vurderinger av aktuelle problemstillinger innen norsk asylpolitikk. De som ønsker en ytterligere konkretisering av vår vurdering av asylprosessen, kan lese NOAS’ Anbefalinger for asylprosessen (publisert i oktober 2000). Denne er å finne på NOAS’ hjemmesider: www.noas.org.

NOAS’ asylpolitiske program vil oppdateres årlig, for til enhver tid å reflektere den faktiske situasjonen i norsk asylpolitikk. Programmet er utarbeidet av sekretariatet, og vedtatt i organisasjonens styre 26. oktober 2000.

Norsk Organisasjon for Asylsøkere (NOAS) er en frittstående og uavhengig menneskerettighetsorganisasjon som ble stiftet i 1984, og som siden har vært en fast deltager i den norske debatten omkring flyktninger og asylsøkere.

NOAS’ fremste oppgave er å ivareta asylsøkeres og flyktningers juridiske og velferdsmessige rettigheter. Primært yter vi juridisk bistand til enkeltpersoner som søker om politisk asyl i Norge. Vi hjelper også til med søknader om familiegjenforening. I tillegg til dette er NOAS en sentral aktør på asyl- og flyktningfeltet, nasjonalt så vel som internasjonalt.

NOAS mottar økonomisk støtte over Statsbudsjettet, i tillegg til å være en medlemsorganisasjon med om lag 900 betalende medlemmer. Vi er for tiden inne i en prosess hvor vi arbeider for å øke medlemstallet, ikke minst med utgangspunkt i asylsøkerne og flyktningene selv.

Vårt sekretariat ligger i Oslo sentrum, og vi har daglig en rekke henvendelser fra asylsøkere, advokater, media og opinionen for øvrig. I 1999 behandlet vi om lag 2.000 saker ved vårt sekretariat. NOAS har også lokallag som drives på frivillig basis.

 

II. RETTEN TIL BESKYTTELSE

Mens flere enn noensinne er tvunget til å forlate sine hjem og søke beskyttelse i andre land, synes viljen til å ta imot flyktninger og asylsøkere å bli stadig mindre i vestlige, industrialiserte land.

I desember 2000 er det 50 år siden FNs Høykommissær for flyktninger (UNHCR) ble etablert, og i 2001 feirer FNs Flyktningkonvensjon det samme jubileet. Samtidig ser man at Flyktningkonvensjonens rolle blir stadig mer marginalisert i mange lands asylpraksis til fordel for nasjonale praksiser. Den restriktive bruken av visumplikten er bare ett av de midlene som bidrar til å motvirke menneskers mulighet til å søke beskyttelse. En av hensiktene bak Schengensamarbeidet, hvor også Norge deltar, er en ytterligere kontroll av Schengenområdets yttergrenser. Stadig flere er på flukt – og det blir stadig vanskeligere for dem å komme seg i trygghet.

 

• I perioden fra 1997 til 1999 økte antallet asylsøkere i Europa fra 272 433 til 431 014. I samme tidsrom økte antallet asylsøkere til Norge fra 2 277 til 9 235. I år 2000 har man derimot sett en viss nedgang i Norge.
• Over halvparten av de som søker om asyl i Norge får avslag. Norsk praksis har de senere årene vært vesentlig mer restriktiv enn i eksempelvis Sverige og Danmark.
• I 1999 var innvilgelsesraten for flyktningstatus 17 % i Danmark, mot bare 3 % i Norge. I 2000 falt den norske prosenten ytterligere. Mange flyktninger får ikke den anerkjennelsen av norske myndigheter som de i henhold til internasjonale avtaler antagelig har krav på.
• Selv om både bosniere og kosovoalbanere hadde krav på flyktningstatus, valgte norske myndigheter å gi dem midlertidig beskyttelse, en ordning som ga myndighetene større handlefrihet på bekostning av flyktningenes rettsstilling.
• Etter at ny praksis med midlertidige, ikke-fornybare oppholdstillatelser ble innført overfor nord-irakiske asylsøkere i februar 2000, har nesten 3000 personer blitt henvist til et mottaksopphold på ubestemt tid. Deres fremtid er uavklart både for søkerne selv og for norske myndigheter.Respekten for menneskerettighetene går ikke sammen med en ad hoc-politikk overfor flyktninger, hvor stadig flere mennesker henvises til en ventetilstand og et liv på mottak som verken de selv eller norske myndigheter vet enden på. Den dramatiske endringen i norsk asylpolitikk vi har vært vitne til i det siste bør derfor være utgangspunkt for en grunnleggende diskusjon om hvordan Norge i fremtiden skal behandle asylsøkere. Det har allerede kommet signaler om at denne praksisen kan bli videreført til de somaliske asylsøkerne, og ett av de viktigste fokusområdene for NOAS i 2001 vil nettopp være å arbeide imot utvidelsen av bruken av denne oppholdstillatelsen. Norske myndigheters behandling av asylsøkere må tydeliggjøre at det er snakk om mennesker som er på flukt og som har krav på vår respekt. NOAS mener at:
• Flyktningstatus bør brukes i større grad enn det som skjer i dag. Politiske bekvemmelighetshensyn må ikke medføre at de internasjonale beskyttelsesinstrumentene blir skjøvet til side til fordel for ulike nasjonale praksiser.
• Midlertidige oppholdstillatelser bør ikke være et verktøy i asylpolitikken. Det bør legges vekt på at mennesker som har vært på flukt skal gis anledning til omsider å finne trygghet og få en normalisert tilværelse.
• Dersom det stadig ikke er mulig å returnere de irakiske asylsøkerne som har fått midlertidige tillatelser innen oppholdstillatelsens utløp, bør de innvilges opphold på humanitært grunnlag. Ytterligere å forlenge ventetilstanden med dens usikkerhet og uvisshet er uakseptabelt.
• Retten til å søke asyl bør grunnlovsfestes, og viktige menneskerettighetskonvensjoner, spesifikt Flyktningkonvensjonen, må innarbeides i norsk lovverk. Norge bør etterstrebe et ideal om en sjenerøs og human asylpolitikk i tråd med internasjonale menneskerettighetsdokumenter. 
  

  III. Å KOMME SEG I TRYGGHET

  Visumplikten kan være en trussel mot prinsippet om individuell behandling og mot menneskers rett til å søke asyl.

  Retten til å søke asyl er nedfelt i artikkel 14 av Verdenserklæringen om menneskerettighetene, Likevel er denne retten for mange som er på flukt ikke reell, fordi de landene som de kan flykte til på flere vis aktivt motvirker deres muligheter til å ta seg i trygghet. Den strenge visumpolitikken som føres av de vestlige landene, deriblant Norge, står direkte i strid med retten til å søke asyl. I stedet for at mennesker som er på flukt gis en mulighet til å komme seg i sikkerhet, skjer det motsatte: Av personer som kommer fra konfliktområder kreves det normalt visum for at de skal kunne komme til Norge, mens personer som kommer fra trygge områder ofte vil ha enkel adgang. Per i dag finnes det i praksis ingen lovlige måter å ta seg til Europa på dersom man er på flukt.

   

• Det har vært gjentatte eksempler på at visumplikt innføres straks flyktningstrømmen tar seg opp, slik det for eksempel skjedde etter at det høsten 1998 hadde kommet vel 200 asylsøkere fra Colombia. Ifølge Amnesty International er Colombia det landet i verden hvor det blir begått flest menneskerettighetsbrudd.
• Mennesker som frykter for sine liv blir tvunget til å velge det eneste alternativet som finnes: Å ta seg til sikkerhet på ulovlig vis. Valget står mellom to onder, og å benytte menneskesmuglernes tjenester gir håp om et trygt og verdig liv for enden av flukten.
• Da en ordning med utplassering av en norsk polititjenestemann på flyplassen i Bangkok ble prøvd ut, så man blant annet at tamilske flyktninger ble hindret i å reise til et trygt land uten at den faren de ville være i ved en retur til det borgerkrigsherjede Sri Lanka ble vist den minste interesse.Den viktigste måten å motarbeide menneskesmuglingen på er å gi asylsøkerne lovlige adkomstmuligheter til land hvor de kan finne trygghet, ikke å finne måter å tette igjen hullene på. Med den stadig strengere grensekontrollen som man kan vente som et resultat av Schengensamarbeidet, frykter NOAS gjentagelser av katastrofen i Dover, da 58 mennesker mistet livet etter å ha vært innestengt i en container. NOAS mener at:
• Visumplikten må ikke benyttes som et flyktningpolitisk virkemiddel. Visumplikt bør ikke innføres for å stanse mennesker som flykter fra krig, tortur eller annen forfølgelse.
• Arbeidet mot smugling må rette seg mot den typen metoder som setter flyktningers liv og helse i fare i fluktsituasjonen.
• Det bør innføres en ordning med nødvisum, som vil gi mennesker som er på flukt muligheten til å søke asyl via norsk ambassade eller konsulat. 
  

  IV. PROSEDYRER FOR Å FREMME SAKEN

  Dersom den enkelte asylsøker ikke får all nødvendig informasjon om prosessen, svekkes også forutsetningene for asylvurderingen.

  En viktig forutsetning for at retten til beskyttelse skal komme personer som er på flukt til gode, er at hver enkelt asylsøker får anledning til å legge frem sin sak på best mulig måte. Egenerklæringen, som fylles ut av asylsøkeren selv, og intervjuet, som blir foretatt av saksbehandleren i UDI, står sentralt i denne prosessen. Riktignok er det asylsøkeren som ber om å få innvilget beskyttelse i Norge, men det han/hun ber om er i realiteten ikke mer enn sin rett. Det som kreves til gjengjeld, er at søkeren redegjør uttømmende og presist for opplevelser som kan være både intime og traumatiske.

   

• Med tanke på den vanskelige situasjon asylsøkere befinner seg i, er det å forvente at mange vil oppleve søknadsprosessen som krevende, uforutsigbar og frustrerende.
• Vi ser ofte at asylsøkere går gjennom asylprosessen uten det mest grunnleggende kjennskap til hvordan saken vurderes og med stor usikkerhet i forhold til hva de kan forvente videre i prosessen.
• At søkeren er godt kjent med prosedyrer og med kriterier for vurderingen må betraktes som et institusjonelt ansvar. Dersom søkeren ikke har blitt gjort tilstrekkelig godt kjent med disse forholdene, kan man heller ikke forutsette at vedtak som blir fattet av norske myndigheter har det nødvendige grunnlag.
• De opplevelsene som barn og unge har hatt blir ofte oversett i asylprosessen.
• Tolkene spiller en sentral rolle i prosessen, men det har vært liten kontroll med det arbeidet de gjør.NOAS har ønsket overføringen av asylintervjuet fra politiet til UDI og innføringen av en egenerklæring velkommen, og akter å følge opp endringene i prosessen i tiden fremover. NOAS er spesielt opptatt av at informasjonsbehovet skal bli forsvarlig dekket. NOAS mener at:
• Det er behov for en videre styrking av informasjonstilbudet til asylsøkerne, fortrinnsvis gjennom tilstedeværelsen av en uavhengig informasjonskilde i en tidlig fase av asylprosessen. Det er et behov for grunnleggende, individuell orientering allerede før politiregistreringen.
• Hver asylsøker bør utover dette sikres uavhengig, individuell bistand på alle stadier av prosessen.
• Foreldre må alltid bli spurt om hvilke opplevelser barna deres har hatt. I alle saker hvor et barns vitnemål kan styrke en asylsak, bør barnet intervjues, såfremt barnet er 12 år eller eldre og foreldrene eller barnet selv ikke motsetter seg det.
• Rutiner for godkjenning, opplæring og periodemessig kontroll av tolkene må etableres. 
  

  V. ASYLVURDERINGEN

  Myndighetene må arbeide med en betydelig sikkerhetsmargin og etter et prinsipp om at det er bedre at én person for mye får beskyttelse enn én person for lite.

  NOAS følger fortløpende utviklingen i norsk asylpolitikk og i den vurderingen som til enhver tid foretas av norske myndigheter av sikkerhets- og menneskerettighetssituasjonen i særskilte land. Vi etterlyser konkret en større varsomhet i myndighetenes vurdering av stabiliteten i land og områder som Sri Lanka, Somalia, Nord-Irak, Iran og Kosovo.

   

• Til tross for at den faktiske situasjonen i det borgerkrigsrammede Sri Lanka ikke har endret seg til det bedre, har den norske praksisen blitt vesentlig mer restriktiv overfor en søkergruppe hvor det etter NOAS’ vurdering er mange som har et berettiget krav på beskyttelse.
• Norske myndigheter har begynt å gi avslag til asylsøkere fra Nord-Somalia (Somaliland). Det har også kommet signaler om at praksis overfor asylsøkere fra det sørlige Somalia kan bli endret, til tross for at FNs Høykommissær for flyktninger har vært avvisende til å innlede retur til områdene i sør.
• I årene direkte forut for den etniske rensingen i Kosovo og det påfølgende krigsutbruddet våren 1999, returnerte Norge asylsøkere til Kosovo – personer som senere måtte flykte på nytt, dersom de ikke falt som offer for utrenskningen; dette til tross for at norske styresmakter var godt kjent med den overhengende faren for en slik katastrofe.NOAS betrakter det som uakseptabelt at norske myndigheter kan ta sjansen på å returnere mennesker til en potensielt ustabil situasjon i land og områder som Nord-Irak, Sri Lanka, Somalia og Colombia. Man bør ha et mer langsiktig perspektiv i vurderingen av konfliktsituasjoner, og vektlegge det ansvaret Norge har for at mennesker som har søkt om beskyttelse her ikke vil bli utsatt for forfølgelse i fremtiden. Små forbedringer av situasjonen i et land som Somalia, som har vært plaget av en langvarig og brutal borgerkrig, kan ikke tas som tilstrekkelig garanti for at de som sendes tilbake ikke igjen er på flukt ett år senere. NOAS mener at:
• Norske myndigheter må operere med en sikkerhetsmargin i favør av søkere som har rimelig grunn til å søke asyl. Det er bedre at én person for mye får beskyttelse enn én person for lite.
• At en asylsøker får avslag på sin søknad om beskyttelse må forutsette at han/hun ved retur vil være sikker i overskuelig fremtid. Man bør her operere med et perspektiv på minst 4-5 år.
• Gjennom returen av kosovoalbanske flyktninger har Norge forpliktet seg til å følge opp deres situasjon i Kosovo, og til å motvirke at de blir utsatt for ytterligere lidelser i fremtiden.
• Det bør gis økt innsyn i UDIs saksbehandling og i de kriterier og metoder som ligger til grunn. Det er svært positivt at Utlendingsnemnda skal utarbeide presedenssamlinger. I den forbindelse er det ønskelig at UDI utgir årlige eksempelsamlinger og beskrivelser av forvaltningspraksis for å vise at vedtakene i nemnda følges opp av UDI, samt for generelt å styrke prinsipper om åpenhet og forutsigbarhet. 
  

  VI. ENSLIGE MINDREÅRIGE

  Det er uforsvarlig at barns og unges svar i praksis underlegges de samme kravene til presisjon som de voksnes.

  Ett av de områdene innen utlendingsforvaltningen hvor det er mest ugjort, er i forhold til det som gjerne kalles enslige mindreårige asylsøkere, med andre ord barn og unge som kommer alene som flyktninger. Den relativt sterke økningen i antallet enslige mindreårige som har kommet til Norge de siste årene stiller nye krav til forvaltningen hva gjelder arbeidsmåte og aktsomhet. I 1997 kom det 220 enslige mindreårige til Norge, i 1998 økte tallet til 379, og i 1999 til 561.

   

• I praksis underlegges barns og unges svar de samme kravene til presisjon som de voksnes egenerklæringer og intervjuer, selv om det ikke kan forventes at de mindreårige selv skal være i stand til å oppklare eventuelle uoverensstemmelser.
• I den grad mindreårige er smuglet inn i landet, har de også blitt innprentet en del standardløgner. De mindreårige vil ha liten mulighet til å forutse konsekvensene av å oppgi falsk forklaring.
• Det oppnevnes alltid en verge som skal representere og ivareta den mindreåriges rett, men forholdene er lagt dårlig til rette for at vergen skal kunne utføre disse oppgavene på et tilfredsstillende vis. Det er NOAS’ erfaring at vergens tilstedeværelse under asylintervjuet oppfyller lovens krav pro forma, men ikke alltid er av praktisk betydning.
• Per i dag har Utlendingsloven forrett fremfor Barnekonvensjonen. Det vil si at rettigheter som barn har i henhold til konvensjonen, ikke gjelder dersom de er i strid med Utlendingsloven.FNs Barnekonvensjon av 1989 er et viktig middel for å ivareta barnets rettigheter og interesser. Arbeidet med inkorporeringen har dessverre ikke kommet langt nok, og NOAS ønsker å fremheve betydningen av at denne konvensjonen følges opp, spesifikt barnets rett til å bli hørt og omsorgen for barn og unge som kommer alene. I saker hvor det er tvil, bør hensynet til barnets beste tilsi at det fattes et positivt vedtak, heller enn at behandlingstiden blir vesentlig forlenget på grunn av behovet for nærmere utredninger. NOAS mener at:
• Det bør innføres en 6-måneders regel spesifikt for barn under 16 år som tilsier at dersom saken ikke er ferdigbehandlet i løpet av en frist på 6 måneder, bør opphold på humanitært grunnlag innvilges. I løpet av disse seks månedene må myndighetene intensivere arbeidet for å finne foreldrene..
• Nye rutiner må utvikles på alle stadier av asylprosessen for å gi enslige mindreårige særskilt omsorg og beskyttelse. Det må utvikles en egen intervju- og samtaleform som tilpasser seg den mindreåriges nivå.
• Kriteriene for vurderingen av barnets asylsøknad må være i samsvar med barnets alder. Dette må innebære en sterk betoning av prinsippet om benefit of the doubt – tvilen må alltid komme barnet til gode.
• Når man får barn til å snakke om traumer, må man gripe tak i barnets problemer, ikke bare i hvilken betydning disse problemene skal ha for en asylsøknad. Tilbudet av fagpersonale må oppgraderes betraktelig.
• Dersom vergeordningen skal fungere etter hensikten, er det avgjørende at vergene får betalt for det viktige arbeidet de gjør.
• I de tilfeller der det er tvil om alder, bør Barnevernet gis mandat til å foreta en skjønnsmessig vurdering. 
  

  VII. KVINNELIGE ASYLSØKERE

  Forståelsen av den forfølgelsen kvinner blir utsatt for er ikke godt nok utviklet, og som en følge av dette blir kvinners asylgrunnlag ikke alltid anerkjent av norske myndigheter.

  Kvinnelige asylsøkere møter særskilte problemer i asylprosessen. De opplevelsene som har tvunget dem til å flykte vil ofte være vanskeligere å dokumentere enn den forfølgelsen som menn utsettes for, blant annet fordi den kan være av en mer ”privat” karakter, eksempelvis seksuelle overgrep, trussel om tvangsmessig kjønnslemlestelse eller tvangsekteskap, eller andre diskriminerende normer og regler. Dertil er det en del kvinner som mangler skolegang og erfaring med å forholde seg til offentlige institusjoner. Norske myndigheter har forsøkt å komme disse kvinnenes opplevelser i møte, og Justisdepartementets retningslinjer av 13. januar 1998 anerkjenner kjønnsrelatert forfølgelse som et grunnlag for å få beskyttelse i Norge. Erfaringene fra konkrete saker viser likevel en stor grad av uavklarthet.

   

• Det er NOAS’ erfaring at asylsaker som har sitt grunnlag i kjønnsrelatert forfølgelse i praksis ikke alltid blir anerkjent av norske myndigheter, i verste fall at kvinnenes søknader blir trivialisert.
• Kvinners politiske aktivitet kan være av en annen og mindre offentlig art enn menns, for eksempel ved at de tilbyr mat, klær, medisinsk omsorg, skjuler mennesker som er på flukt, og sirkulerer politiske beskjeder. De risikerer den samme forfølgelsen som menn, men vil ofte ha vanskeligere for å få sitt forfølgelsesgrunnlag anerkjent av myndighetene i det landet hvor de søker asyl.
• Den internasjonale handelen med kvinner, såkalt «trafficking» eller «hvit slavehandel», blir etter NOAS’ erfaring ikke tatt tilstrekkelig alvorlig av norske myndigheter. Norske myndigheter tar sjansen på å sende kvinner som står i direkte fare for denne typen overgrep ut av landet.NOAS vil arbeide for at kvinner som risikerer forfølgelse på grunn av sitt kjønn i alle tilfeller skal ha krav på beskyttelse i Norge, og vil fortsette å reagere kraftig på det når vi ser at kvinners forfølgelsesgrunnlag ikke blir tatt alvorlig. NOAS mener at:
• Norske myndigheter bør utarbeide et rundskriv som nærmere spesifiserer hva som skal oppfattes som kjønnsrelatert forfølgelse. Eksempelvis bør den diskriminering og forfølgelse som foregår i den private sfære tillegges større vekt enn det gjøres i dag.
• Kjønnsrelatert forfølgelse av typen samfunnsutstøtelse og offentlig fordømmelse må tillegges større vekt i asylvurderingen, eksempelvis når kvinner som etter å ha fått et barn utenfor ekteskap blir henvist, sammen med barnet, til en paria-tilværelse.
• I pakt med artikkel 6 av FNs Kvinnekonvensjonen av 1979 må norske myndigheter avholde seg fra tiltak som direkte vil medføre at kvinner blir utsatt for menneskehandel og tvangsprostitusjon, for eksempel ved at kvinnelige asylsøkere ved en retur vil stå i fare for å bli tvunget inn i prostitusjonsvirksomhet. 
  

  VIII. SAKSBEHANDLINGSTIDEN

  Dagens lange saksbehandlingstid er kostbar, både menneskelig og økonomisk.

  Forvaltningsloven pålegger den offentlige forvaltning, herunder Utlendingsdirektoratet og Kommunaldepartementet/Utlendingsnemnden, at saker skal behandles «uten ugrunnet opphold». I 1999 var saksbehandlingstiden i gjennomsnitt på ca. 12 måneder, og for mange var den betydelig lengre. I tillegg til å utgjøre store menneskelige kostnader, representerer tusener av unødige mottaksdøgn betydelige summer for det offentlige. For mennesker som allerede er i en svært presset situasjon blir den lange saksbehandlingstiden en ytterligere påkjenning.

   

• Ved utgangen av mai 2000 befant det seg 4052 asylsøkere som ennå ventet på vedtak fra UDI i asylmottak. Ytterligere 1128 søkere med avslag fra UDI var likeledes i mottakssystemet, de fleste i påvente av vedtak fra Justisdepartementet.
• Mange asylsøkere har fått misvisende informasjon om den saksbehandlingstiden som de kan forvente, og asylmyndighetene følger ikke opp sitt lovpålagte ansvar for å informere om forsinkelser i saken.
• Ventetiden er den viktigste årsaken til frustrasjon og psykisk slitasje både for beboere og for ansatte i mottak. De som vil få innvilget oppholdstillatelse får sin inntreden i det norske samfunn forsinket, noe som kan gjøre integreringsprosessen vanskeligere enn nødvendig.Det er åpenbart at alle parter vil være tjent med en mer effektiv saksbehandling, og at dagens lange saksbehandlingstid i stor grad har vært et resultat av en alvorlig ressursmangel i forvaltningen. UDIs tidligere erklærte målsetning var en saksbehandlingstid på ett år. Man bør i første omgang arbeide for at denne reduseres til 6 måneder, og på sikt til maksimalt 3 måneder. Samtidig er det viktig at reduseringen av saksbehandlingstiden gjennomføres uten at man setter den enkeltes rettssikkerhet i fare ved at kvaliteten på saksbehandlingen svekkes. NOAS mener at:
• UDI må sørge for til enhver tid å ha ansatt nok saksbehandlere til å kunne foreta en forsvarlig saksbehandling og fatte vedtak innen maksimalt 3 måneder.
• Saksbehandlingstiden bør stå i et direkte forhold til hvor lang tid det faktisk tar å behandle saken, heller enn å være et resultat av at saken de første månedene blir arkivert.
• Asylmyndighetene må straks informere om forsinkelser i saken og hva disse skyldes, slik at asylsøkere til enhver tid sitter med et realistisk bilde av hvor lenge de vil måtte vente. 
  

  IX. ASYLMOTTAK

  Dersom ventetiden ikke reduseres betraktelig, må standarden på mottakene oppjusteres.

  De fleste asylsøkere tilbringer ett til to år på asylmottak i påvente av behandlingen av asylsøknaden og deretter, dersom de blir innvilget oppholdstillatelse, ytterligere et halvt års tid på bosetting i en kommune. Mange venter mye lenger. Det kan være stor avstand når det gjelder mål og virkelighet for drift av asylmottak. Ifølge UDIs driftsreglement for asylmottak skal tilbudet til asylsøkere være ”likeverdig, nøkternt og forsvarlig”. Botilbudet er tiltenkt en varighet på opptil 6 måneder. Til tross for den dramatisk forlengede saksbehandlingstiden har man ikke foretatt en oppjustering av standarden. Med dagens lange botid, kan tilbudet ikke lenger sies å være forsvarlig.

   

• Mange asylsøkere har gjennomlevd traumatiske hendelser, som tortur, voldtekt, tap av nære, men får ikke den mest grunnleggende oppfølging fra fagpersonale.
• Informasjonsbehovet er langt større enn det tas høyde for ved opprettelsen av nye mottak. Ansatte i mottak har i virkeligheten en langt mer omfattende og krevende rolle i forhold til informasjon og veiledning enn det er lagt til rette for gjennom stillinger og opplæring.
• I noen tilfeller gir driftsoperatører et uansvarlig og mangelfullt botilbud, uten at det får vesentlige konsekvenser for disse operatørene.
• UDI har mangelfullt tilsyn, oppfølging og veiledning av de mottakene som ikke tilbyr et forsvarlig bo- og informasjonstilbud.SINTEFs rapport «Mellom håp og lengsel – å leve i asylmottak», fra 1999, konkluderer med at lang ventetid, trang økonomi, manglende tilgang til arbeid og mangel på psykososiale tilbud får til dels alvorlige følger for beboernes helse og livskvalitet. NOAS gjennomførte i 1999 et omfattende prosjekt med besøk på 78 mottak og samtaler både med driftsoperatører, ansatte og beboere, og nådde mange av de samme konklusjonene. På bakgrunn av de erfaringene vi gjorde, har vi kommet frem til flere anbefalinger, som vi har lagt frem i en egen rapport. NOAS mener at:
• Det er nødvendig med tiltak for å sikre omfattende og presis informasjon til asylsøkerne i mottaksperioden.
• Helsetilbudet må forbedres. Hvert mottak bør ha en tilsynslege med kontortid minst én eller to dager i uken. Det psykososiale tilbudet må styrkes betraktelig.
• Det bør defineres konkrete minstekrav for bostandarden på asylmottak. Med mottaksopphold på over ett år, bør beboerne ha krav på egne rom. Det må generelt tilrettelegges bedre for barn i mottak.
• Det bør satses mer på norskundervisning, med tanke på den fremtidige integreringen. Klassene bør være alders- og nivådifferensiert i større grad enn de ofte er per i dag.
• Basisbeløpene som asylsøkere mottar har ikke blitt justert på flere år, og bør heves.
• Tilsynsbesøkene fra UDI bør være grundigere og UDI bør i større grad stille konkrete krav til driftsoperatørene. Driftsoperatører som ikke retter seg etter pålegg om utbedringer innen rimelig tid, bør miste retten til å drive mottak.
• UDI bør i større grad satse på faste kjernemottak. Disse bør fungere som veiledere for andre mottak i perioder med nyetablering. 
  

  X. MULIGHETEN TIL Å ARBEIDE I VENTETIDEN

  Blant annet på bakgrunn av NOAS’ initiativ ble det 15. juni 1999 innført en ordning med at asylsøkere kan få midlertidig oppholdstillatelse den tiden de venter på behandlingen av søknaden. Ikke minst er det viktig for den senere tilpasning til samfunnet at asylsøkere så tidlig som mulig får mulighet til å kvalifisere seg gjennom arbeid.

• Mange asylsøkere har mulighet til å få en midlertidig arbeidstillatelse i ventetiden, men møter raskt problemer med å skaffe seg arbeid og vansker med språket.
• Et av vilkårene for at man kan få midlertidig arbeidstillatelse, er at det ikke er tvil om asylsøkerens identitet. Dette vilkåret praktiseres svært strengt, slik at det er beklagelig mange som nektes tillatelse til å arbeide i ventetiden.Tilværelsen på mottak er pasifiserende, og mange asylsøkere ønsker å komme ut i arbeid allerede mens de venter på svar på asylsøknaden. Forholdene må legges bedre til rette for at den tiden mange tilbringer på mottak kan fungere som en forberedelse og en inngangsport til det norske samfunnet, heller enn en utsettelse.
• Listen for å finne at det er tvil om asylsøkerens identitet bør heves betraktelig, slik at flere skal få anledning til å arbeide i ventetiden.
• Aetat bør gis ressurser til å følge opp arbeidsformidling til beboere i asylmottak. Dette vil motarbeide klientifisering, og derfor være samfunnsøkonomisk lønnsomt på sikt.
• Arbeidsgivere bør gis tilskudd til tiltak for språkopplæring.
• Prosedyrene for godkjenning av eksisterende kvalifikasjoner må gjennomgå en total endring, og mulighetene for å oppgradere utdannelse fra andre land må styrkes betraktelig. 
  

  XI. LENGE VENTENDE

  Norske myndigheter må aktivt motvirke at et betydelig antall mennesker lever som annenklasses borgere gjennom flere år.

  At noen asylsøkere tilbringer opptil syv-åtte år på mottak uten å kunne sendes tilbake til hjemlandet, er et problem som norske myndigheter lenge har skjøvet foran seg. Når en asylsøker har fått et endelig avslag fra Justisdepartementet/Utlendingsnemnden, skal søkeren forlate landet. Hvis dette ikke skjer frivillig, vil søkeren bli uteskortert av politiet. I en del tilfeller er det derimot ikke mulig for søkeren å reise tilbake eller for politiet å iverksette utreisen. Årsaker til dette kan være at Norge ikke har en tilbakesendingsavtale med hjemlandet, eller at hjemlandet nekter å ta imot vedkommende.

   

• Per oktober 2000 var det anslagsvis 50 personer i mottak og 350 personer utenfor mottak som det ikke hadde vært mulig å returnere til hjemlandet.
• Blant de lengeventende er det blant annet etiopere, eritreere og lankesere som dominerer, med andre ord personer som er fra land som de siste årene har vært hjemsøkt av krig og som selv ofte har traumatiske opplevelser fra hjemlandet.
• Disse menneskene lever i en evig ventetilstand, ofte adskilt fra sin familie, uten mulighet til å planlegge fremtiden for seg og sine og med en konstant frykt for å bli sendt tilbake.
• En del av de lengeventende fungerer godt i det norske samfunnet. De har fått midlertidige arbeidstillatelser og er i jobb, men uten oppholdstillatelse har de en svak rettslig status og få rettigheter.
• NOAS kjenner eksempler på personer som har levd på denne måten i opptil syv-åtte år. Det er åpenbart at dette er helt uholdbart.Alle mennesker har behov for et minimum av stabilitet og forutsigbarhet. Gjennom denne praksisen – eller snarerer denne mangelen på praksis fra norske myndigheters side – blir disse menneskene fratatt nesten enhver kontroll over sine egne liv. De kan verken vende tilbake til hjemlandet eller få en normalisert tilværelse i Norge. Dette er en situasjon som norske myndigheter lenge har skjøvet foran seg, og som de umiddelbart må ta et ansvar for. NOAS mener at:
• Dersom en asylsøker ikke er utsendt i løpet av ett år etter det endelige avslaget på asylsøknaden, og dette ikke skyldes at søkeren har levd i skjul, bør det som hovedregel gis oppholdstillatelse på humanitært grunnlag med bakgrunn i tilknytning til riket. 
  

  XII. KIRKEASYL

  Norske myndigheter bør strekke seg svært langt for å ta hensyn til barna i kirkeasyl.

  I august 2000 var det 51 mennesker som oppholdt seg i kirkeasyl, hvorav 18 barn, fordelt på 21 kirker og bedehus (tall fra Vårt Land, 3. august 2000). De fleste var iranere, russere, serbere og lankesere. Det er snakk om mennesker som ofte har gjennomgått traumatiske opplevelser i sitt hjemland. Av frykt for å bli sendt tilbake til et land hvor de mener at deres liv eller frihet vil være i fare, har de som siste mulighet valgt å søke tilflukt i en kirke.

   

• Mange asylsøkere blir sittende i kirkeasyl i ett eller to år eller lengre, og er i denne perioden i stor grad isolert fra omverdenen, uten vesentlig kontroll over sine egne liv.
• De som blir mest skadelidende av tilværelsen i kirkeasyl, er uten tvil barna, som allerede kan ha vært sterkt utsatt for vonde opplevelser i hjemlandet. I stedet for å få den trygge oppveksten som barn bør ha krav på, lever de konstant både med foreldrenes og med sin egen frykt og usikkerhet.
• Norske myndigheter har fra juni 2000 innført en praksis med at de ikke behandler omgjøringsbegjæringer som er fremsatt av kirkeasylanter, et tiltak som kan gjøre mulighetene for å finne en løsning enda vanskeligere.Kirkeasyl er sjelden en løsning, selv om det ved enkelte anledninger har vist seg å være avgjørende i menneskers kamp for å få sin rett til beskyttelse i Norge anerkjent. Man så dette blant annet høsten 1999, da norske myndigheter omsider endret sin vurdering av den særdeles alvorlige menneskerettighetssituasjonen i Colombia. Mange colombianere hadde innen da blitt returnert, og kirkeasylet hadde for noen få blitt en redning. Man så det samme i tiden forut for den etniske rensingen i Kosovo og krigsutbruddet våren 1999, da asylsøkere fra Kosovo hadde søkt tilflukt i norske kirker. NOAS mener at:
• Retten til skolegang også for barn som sitter i kirkeasyl bør sikres. Det er ikke tilstrekkelig at barn i praksis ofte har denne rettigheten.
• I tilfeller hvor det kan være nødvendig for foreldrene å forlate kirken av hensyn til barna, for eksempel av medisinske grunner, bør politiet avstå fra å gripe inn.
• Norske myndigheter bør behandle begjæringer fremsatt av personer som sitter i kirkeasyl, og ikke straffe dem ved å begrense deres muligheter til å finne legale løsninger. 
  

  XIII. FAMILIEGJENFORENING

  Barn under 16 år må ha en absolutt rett til gjenforening med sine foreldre.

  Asylsøkere som har fått opphold i Norge har rett på familiegjenforening med ektefelle/partner eller samboer og med barn uten økonomiske betingelser. Derimot kreves det i prinsippet av enslige mindreårige at de, for å kunne få sine foreldre til Norge, skal være i stand til å brødfø dem. I praksis kan dette fravikes, men det er helt opp til myndighetene å vurdere når det foreligger slike sterke menneskelige hensyn som tilsier at et barn bør få omsorg fra sine foreldre.

   

• I dag tar det 10 – 12 måneder å få svar på en søknad om familiegjenforening. For personer som allerede har levd atskilt fra sine nære, blir dette en ytterligere belastning.
• Familiemedlemmer i hjemlandet som venter på gjenforening, spesielt ektefelle/samboer og barn, vil ofte risikere forfølgelse på grunn av det familiemedlemmet som har flyktet.
• I årene 1997-1999 kom til sammen 1174 enslige mindreårige asylsøkere til Norge. I samme periode har ikke flere enn 20 barn fått familiegjenforening med sine foreldre – og ingen i 1999. Myndighetenes behandling av disse barna fremstår som en uforståelig skamplett på norsk asylpraksis.I henhold til Barnekonvensjonens artikkel 7 har enslige mindreårige et krav på omsorg fra sine foreldre “så langt det er gjørlig”. Artikkel 10 slår videre fast at søknader om familiegjenforening over landegrenser skal behandles “på en positiv, human og rask måte”. Det er dessverre vanskelig å se at dagens behandling oppfyller noen av disse kriteriene. Å få omsorg fra foreldrene er også en viktig forutsetning for å kunne lykkes i integreringsprosessen. Like fullt har hensynet til den mye omtalte ankerbarnteorien – at foreldre sender sine barn til Norge for å skaffe et fotfeste, slik at resten av familien senere kan komme etter – medført en særdeles restriktiv praksis overfor disse barna. Det viktigste hensynet må alltid være at barnet får omsorg fra sine foreldre – om det så skjer i hjemlandet eller i Norge. NOAS mener at:
• Saksbehandlingstiden må reduseres betraktelig, for å unngå de psykiske belastningene som kan oppstå på grunn av langvarig adskillelse fra familien.
• Hensynet til barnets beste må innebære at alle rimelige tiltak som fremmer barnets interesser, bør iverksettes, også med hensyn til familiegjenforening. Alle barn under 16 år må ha en absolutt rett til gjenforening med sine foreldre.
• Når enslige mindreårige kommer til Norge, bør norske myndigheter umiddelbart iverksette tiltak for å finne foreldrene. Dersom myndighetene ikke har lykkes i dette i løpet av seks måneder, bør barnet innvilges oppholdstillatelse med full tilgang til familiegjenforening.
• Det bør i større grad gis anledning for enslige søsken og foreldre til å gjenforenes med familiemedlemmer i Norge. Spesielt bør praksis for familiegjenforening med eldre – spesielt omsorgstrengende – foreldre liberaliseres.
• Det bør innføres visum med lengre varighet for personer i den nære familien, som eksempelvis kan benyttes når personer som er bosatt i Norge ønsker midlertidig å ta seg av familiemedlemmer som yngre søsken, nevøer og nieser. 
  

  XIV. BOSETTINGSPOLITIKK

  Ingen kommune bør kunne unndra seg ansvaret for å ta del i en nasjonal prosess med bosetting av flyktninger.

  I dag sitter svært mange asylsøkere stadig på mottak etter å ha fått et positivt svar på sine søknader, i påvente å bli utplassert i kommune. Asylsøkere som har fått innvilget oppholdstillatelse kan bosette seg i den kommunen de måtte ønske dersom de er i stand til å forsørge seg selv og eventuell familie. I en fase hvor mange må bruke tid på å lære seg språket og å tilpasse seg den norske arbeidsmarkedssituasjonen, er de langt fleste avhengig av å bli bosatt av UDI i samarbeid med en av landets kommuner.

   

• For personer som har gjennomlevd traumatiske hendelser, vil et langvarig mottaksopphold oppleves isolerende og psykisk krevende, og innebærer en utsettelse av muligheten for å reetablere en slags normalitet i livet.
• Mottaksoppholdet blir ofte sterkt passiviserende, og reduserer det overskuddet og den kapasiteten som er nødvendig for å tilpasse seg et nytt samfunn og en ny livssituasjon.
• Det er opp til den enkelte kommune å velge hvorvidt de ønsker å bosette asylsøkere. Dessverre er det mange kommuner som ikke ønsker å ta tilstrekkelig del i dette arbeidet.Bosetting er en forutsetning for at den enkelte skal bli integrert i samfunnet og kunne komme videre i livet. NOAS mener at:
• Bosetting av asylsøkere og flyktninger er en oppgave som kommunene må ta ansvar for. En kommune bør ikke kunne unndra seg ansvaret for å ta del i en nasjonal prosess med bosetting av flyktninger.
• Tilskuddsordningen til kommunene for å skaffe boliger bør styrkes og differensieres, i takt med de ulike prisnivåene på boliger i ulike kommuner.
• Utlendingsdirektoratets forsøksprosjekt med et introduksjons- og kvalifiseringsprogram rettet mot den første fasen etter bosetting, foreløpig i 26 kommuner, bør etter hvert etableres i alle kommuner som tar imot flyktninger, herunder også personer som kommer på familiegjenforening. 
  

  XV. INTEGRERING OG DISKRIMINERING

  Majoritetsbefolkningen må også tilpasse seg det nye samfunnet de lever i – det må foregå en gjensidig integrering.

  Norge har kort historie med å betrakte seg selv som et flerkulturelt samfunn. Dette fører til at deler av majoritetsbefolkningen i Norge i utgangspunktet nærer en skepsis til eller en frykt for personer med minoritetsbakgrunn. Norsk integreringspolitikk har manglet helhetlig perspektiv, noe som har ført til mye negativ oppmerksomhet rundt minoriteter i Norge.

   

• Innvandrere er den gruppen mennesker som har høyest arbeidsledighet blant befolkningen – også i generelle oppgangstider. I dag er det lovlig å spesifisere hvilke etniske grupper man foretrekker når man søker etter leieboere.
• Innvandrere står bakerst i køen på boligmarkedet, dels fordi de har dårligere levestandard enn resten av befolkningen, dels fordi utleiemarkedet preges av omfattende diskriminering.
• Innvandrere blir ofte utpekt som syndebukker i nedgangstider, og vi ser klare tegn på at rasistiske strømninger får bedre kår i økonomiske nedgangstider.For at Norge skal kunne lykkes som flerkulturelt samfunn uten nevneverdige motsetninger mellom majoritet og minoritet må innvandrere bli behandlet likeverdig med resten av befolkningen. Dette innebærer at majoritetsbefolkningen i noen grad også må tilpasse seg det nye samfunnet de lever i – det må med andre ord foregå en gjensidig integrering. Dette må anerkjennes som en utfordring for alle mennesker som bor i Norge – der alle parter har et gjensidig ansvar. NOAS mener at:
• Lovverket som verner minoriteter mot diskriminering må styrkes, og dertil anvendes på en slik måte at minoritetene opplever at deres interesser ivaretas. Det arbeidet som gjøres i så måte av lovutvalget som vurderer en ny lov mot etnisk diskriminering, er av den største betydning.
• Man må reagere med lovverk som virkemiddel mot hverdagsrasisme, eksempelvis utestedsdiskriminering, mot diskriminering på arbeids- og boligmarkedet, og dessuten mot den diskriminering mange opplever å møte fra det offentlige.
• Offentlig sektor bør reflektere befolkningsgrunnlaget. Det bør nedsettes måltall for rekruttering av personer med minoritetsbakgrunn både til det offentlige og til det private næringsliv. Måltallene bør reflektere minoritetsandelen i befolkningen.
• Både det offentlige og privat næringsliv bør arbeide for å rekruttere flere personer med minoritetsbakgrunn til ledende samfunnsposisjoner.
• Det bør drives aktivt holdningsskapende arbeid, basert på informasjon og faktakunnskaper, særlig rettet mot barn og ungdom. Dette må inkludere toleranse overfor de ulike religionene. 
  

  XVI. RETUR OG OPPFØLGING

  Norge har et ansvar for hjemsendte asylsøkere.

  I henhold til FNs Flyktningkonvensjon kan ingen sendes til noe område hvor deres liv eller deres frihet kan være i fare. Dette prinsippet er og må forbli ukrenkelig, og innebærer at norske myndigheter må operere med en betydelig sikkerhetsmargin i sin vurdering av forfølgelsesfaren ved retur. Med endelig avslag på asylsøknad i Norge skal en asylsøker returnere til sitt hjemland. Det er NOAS’ erfaring at norske myndigheters arbeid som oftest opphører i det øyeblikk en asylsøker går av flyet i hjemlandet.

   

• Norske myndigheter vet generelt lite om hva den enkelte hjemsendte asylsøker blir utsatt for etter returen. Det eksisterer mer eller mindre ingen oppfølging av returnerte asylsøkere, herunder ingen kartlegging