Foredrag ved generalsekretær Morten Tjessem på UDIs vårkonferanse 13. mai.
Det kan virke som om krisen i asylsystemet er at det trues av åpenbart grunnløse søkere. Det er imidlertid ikke en ny situasjon at asylsystemet må håndtere ankomsten av åpenbart grunnløse søkere. Også UNHCRs Håndbok, som er fra 1979, stadfester betydningen av å skille mellom immigranter og flyktninger. Ankomsten av åpenbart grunnløse er heller ikke i et normalår så stor at det kan hevdes å være en reell trussel mot systemet. Kanskje man kan si at krisen i asylsystemet er at vestlige land gradvis blir villige til å gå lengre og lengre i å kontrollere og begrense asylsøkeres adgang til våre territorier.

I kjølvannet av den kalde krigen har politiske og etniske konflikter ført til nye flyktningstrømmer. At det i denne situasjonen settes spørsmålstegn ved Flyktningkonvensjonens legitimitet er paradoksalt.

Flyktningkonvensjonen har ikke fått mindre relevans, den har fått mer. Den har også vist evne til å beholde sin relevans ved dens fleksibilitet i forhold til nye typer forfølgelse. Ikke kun for den politiske dissidenten fra Øst-Europa under den kalde krigen, men også for kvinner utsatt for kjønnsbasert forfølgelse. Storbritannia har foreslått at Flyktningkonvensjonen bør endres slik at stater ikke lenger er pålagt å behandle asylsøknader på sitt territorium. Skulle man frata asylsøkere retten til å søke asyl innenfor territoriet er det all grunn til å tro at følelsen av ansvar overfor mennesker på flukt ville bli redusert og viljen til å bidra politisk og økonomisk til å forebygge konflikter likeså.

De som ønsker en mer restriktiv asylpraksis hevder gjerne at asylsøkere flest er motivert ut fra økonomiske hensyn. Det er positivt feil å hevde at det primært er økonomi som driver mennesker på flukt. Statistikken både fra Norge og andre land viser klart at det først og fremst er mennesker rammet av politiske og etniske konflikter som søker asyl i Europa, og ikke minst som gis beskyttelse. De siste årene har 70-80 prosent av dem som får opphold vært fra kun fire land: Afghanistan, Somalia, Irak og Jugoslavia. Det betyr at det – på godt og vondt – er en betydelig grad av forutsigbarhet og ensrettethet i norsk praksis. Til og med i kriseåret 2001, da mange lot til å tro at UDI helt hadde mistet kontrollen, var ca. 70 prosent av dem som fikk opphold fra disse fire landene.

I løpet av det siste året har vi sett en rekke medieoppslag som forteller om en stadig økende asylstrøm til Norge. Folk flest er godt kjent med antallet asylsøkere, men få er klar over hvor mange som faktisk får beskyttelse her. Det er jo dette som burde være det sentrale. Faktum er jo at antallet som har fått opphold har ligget ganske jevnt tross betydelig økning i antallet søkere. De siste 4 årene har det vært rundt 4000 årlig. Til og med kommunalkomiteens medlemmer fikk problemer da Dagsavisen i vinter spurte dem om de visste hvor mange som fikk innvilget asyl og opphold på humanitært grunnlag i fjor.

At systemet utnyttes er også klart. I en ideell verden har man verken menneskesmuglere, økonomiske flyktninger eller flyktninger for den saks skyld. Men betydningen av at noen misbruker systemet bør heller ikke overdrives, det er ingen grunn til at det at noen utnytter systemet skal føre til at man nedlegger asylsystemet. Man må finne måter å håndtere det på.

En studie gjort av en forsker ved London School of Economics konkluderer med at innstramning i asylpolitikken i praksis ofte har liten betydning for antallet søkere men at tilstrømning eller populariteten gjerne betinges av forhold som ligger utenfor den umiddelbare praksis og lovgivning på asylfeltet. I følge studien er generelle økonomiske forhold; situasjonen på arbeidsmarkedet, muligheten for raskt å komme i lønnet arbeid og bli selvforsynt historiske forhold som hvilke innvandrernettverk som er representert i landet fra før og det generelle omdømme et land har internasjonalt.

Mer spesifikke forhold, som er ment å virke avskrekkende på potensielle søkere som for eksempel innføring av matkuponger istedenfor økonomisk støtte i Storbritannia, har liten innflytelse på tilstrømningen sammenlignet med de nevnte forhold.

Det er liten tvil om at Norge scorer ganske høyt når det gjelder i hvert fall to av disse faktorer; økonomiske forhold og omdømme. Norge har et relativt tilgjengelig arbeidsmarked, i hvert fall for ufaglært arbeidskraft. Norge har i tillegg et godt rykte når det gjelde respekt for menneskerettigheter. Etter hvert har også innvandrerbefolkningen vokst seg større, og det har blitt skapt nettverk som gjør det mulig for flere å føle seg hjemme her.

Danmark har foretatt en del innstramninger i innvandringspolitikken generelt og enkelte endringer i asylpolitikken. Imidlertid ligger Danmarks forpliktelser i forhold til Flyktningkonvensjonen og andre menneskerettigheter foreløpig fast, slik at det er begrenset hvor mye man faktisk kan kutte i rettigheter for asylsøkere. Innstramningene overfor asylsøkere i Danmark er ikke like dramatiske som ryktet. Regjeringen i Danmark har lykkes i å redusere ankomstene av asylsøkere ganske radikalt først og fremst gjennom å opparbeide seg et dårlig rykte. Ryktet har ikke blitt slik så mye gjennom det som faktisk har blitt gjennomført, men mer gjennom en svært restriktiv retorikk som i sin tur har høstet kraftig kritikk både nasjonalt og internasjonalt.

Innstramningen i Danmark har ført til en økning i Norge og Sverige, og er slik sett et tydelig eksempel på det forhold at restriksjoner i ett land fører til økning i et annet som i sin tur leder til innstramninger også her, noe som i sin tur leder til at nye land igjen opplever økning. En slik kjedereaksjon eller negativ spiral påvirker imidlertid ikke de totale ankomstene til Europa, men forårsaker en kortsiktig nedgang i ett land og oppgang i det neste.

Også Tyskland har i løpet av de siste år strammet kraftig inn når det gjelder muligheten for å få permanent oppholdstillatelse for asylsøkere. Blant annet bosniere og kosovoalbanere som har hatt midlertidige tillatelser i Tyskland i opptil 10 år har hatt svært små muligheter til å få varig opphold. I Frankrike har man gjort det mye vanskeligere for asylsøkere å i det hele tatt få tilgang til søknadsprosedyrer, med ventetider på opptil et år for å få anledning til å fremme en søknad.

Grunnløse søkere

Fra og med 2001 fikk vi i Norge en sterk økning i asylankomster fra østeuropeiske land. Sommeren 2001 søkte om lag 1000 bulgarere asyl i Norge. Dette skjedde like etter at visumplikten for reise til Schengen området ble opphevet for bulgarske borgere. Denne nye situasjonen viste hvordan Norges inntreden i Schengen-samarbeidet i 2001 gjorde det enklere for asylsøkere i Europa å velge Norge som destinasjon. Tidligere måtte man smugles både til og delvis mellom de skandinaviske land. Med det gode rykte Norge har når det gjelder respekt for menneskerettigheter er det ikke overraskende at flere har benyttet seg av muligheten til å søke beskyttelse her.

NOAS har vært tydelige på at antatt grunnløse søkere bør gis en rask behandling og raskt sendes ut av landet dersom man finner at søknadene faktisk er grunnløse.

Allerede i mars 2000 tok NOAS problemet kriminelle asylsøkere opp med Justisminister Dørum. Vi hadde sett i forbindelse med våre besøk i mottak over hele landet hva slags problem dette faktisk var i ferd med å bli i enkelte lokalsamfunn. Det skal ikke mer enn en nasker til for at en positiv holdning fra et lokalsamfunn overfor et asylmottak snur seg til det motsatte.

Utgangspunktet for våre standpunkt i ulike saker er nettopp et klart skille mellom grunnløse søkere og søkere med reelle asylanførsler. Vi anser at det viktigste hensynet bak forsøkene på å begrense tilstrømningen av grunnløse søkere må være å verne om asylinstituttet, til fordel for søkere med reelle asylanførsler. På denne bakgrunn har vi støttet en rekke tiltak som primært har rettet seg mot å begrense tilstrømningen av grunnløse søkere, ut fra den prioritering at Norge skal kunne opprettholde en anstendig behandling av mennesker med reelle asylgrunner.

Vi har eksempelvis støttet både skrekkfilmer på russisk og ukrainsk tv og kuttet i pengestøtte for søkere med endelig avslag.

Men også begrepet ”åpenbart grunnløse” må problematiseres. I norsk praksis har man ikke kriterier for når en sak kan ansees som åpenbart grunnløs. Man har derimot lister over land som anses som generelt trygge. Dette fører til at personer som har reelle asylanførsler klassifiseres som åpenbart grunnløse ene og alene på bakgrunn av det land man kommer fra. Saker som UDI har ansett som åpenbart grunnløse har omfattet tidligere konsentrasjonsleirfanger og ofre for seksuelle overgrep fra Bosnia, serbere fra Kroatia som har blitt utsatt for overgrep, og albanske kvinner som har forklart at de er ofre for tvangsmessig prostitusjon.

Norge har ingen formalisert åpenbart grunnløs prosedyre. Veien fra antatt grunnløs til åpenbart grunnløs inneholder ingen klare kriterier. Det er uheldig at en regel som benyttes i et så stort antall saker ikke er nærmere presisert i lov eller forskrift.

EU landene vedtok i 1992 en resolusjon som inneholder kriterier for hvilke saker som kan anses som åpenbart grunnløse, nemlig ”London resolusjonen om åpenbart grunnløse asylsøknader”. Det er i følge resolusjonen to hovedårsaker til at en søknad kan anses som åpenbart grunnløs. Enten er søknaden uten substans; d.v.s. saker som faller utenfor konvensjonens område, saker hvor det ikke er noe som indikerer at man vil bli utsatt for forfølgelse, eller saker som er uten troverdighet.

Den andre hovedgruppe er søknader som representerer rent misbruk av asylprosedyren; d.v.s. søknader som bygger på bevisst falske opplysninger og dokumenter.

Med en slik ordning vil åpenbart grunnløs vedtak være mulig å imøtegå for dem som representerer asylsøkerens juridiske rettigheter. En slik praksis vil dermed bli mer langt mer forsvarlig ut fra et rettssikkerhetsperspektiv. Det er da ikke søkerens opprinnelsesland som definerer en sak som åpenbart grunnløs, men anførslene eller mangelen på sådanne i den enkelte sak.

På samme bakgrunn som vi støttet tiltak for å redusere ankomstene av grunnløse søkere har vi gått sterkt imot beslutningen om å gjeninnføre underholdskravet for familiegjenforening med ektefelle og barn for de som har fått opphold på humanitært grunnlag. Dette er et forslag som rammer søkere med reelle asylanførsler. Noe som betyr at de ikke kan gjenforenes med sin familie i hjemlandet, og at gjenforening i Norge dermed er eneste mulighet for å få se sine nærmeste familiemedlemmer igjen. Når man på denne måten svekker ordninger som først og fremst gjelder personer med reelle asylgrunner, svekker man i realiteten selve det asylinstituttet man forsøker å beskytte.

Flyktningstatus

Norge har praktisert en svært streng tolkning av flyktningbegrepet. I gjennomsnitt er det færre asyl innvilgelser her enn i andre land vi kan sammenligne oss med. I Norge lå andelen som fikk asyl rundt 3-4 % i 2002 selv når man ikke regner med åpenbart grunnløse og Dublin saker. Det forhold at rettighetene har vært noenlunde de samme for asyl og opphold på humanitært grunnlag er ingen unnskyldning for å ikke benytte Konvensjonen.

Regjeringen gjør etter vårt syn et svært viktig arbeid for å styrke Flyktningkonvensjonens stilling i norsk asylpraksis, både gjennom den pågående utarbeidelsen av kriterier i forskrifts form, og gjennom bestillingen av en uavhengig gjennomgang av norsk praksis som skal være ferdigstilt i sommer. Noe av det denne rapporten går inn i, er nettopp grenseoppgangen mellom asyl og opphold på humanitært grunnlag. Dette er signaler som forvaltningen bør la komme til uttrykk i praksis.

Såkalt generalisert vold, rene krigsflyktninger, er et grunnlag som ikke kvalifiserer til flyktningstatus. Imidlertid er det sjelden at konflikter ikke har et etnisk, religiøst, eller politisk element som gjør at de egentlig kvalifiserer til flyktningstatus.
Eksempelet med asylsøkere fra Kosovo er typisk. Kosovoalbanere ble på 90 tallet gitt avslag under henvisning til at alle ble rammet av undertrykkelse og overgrep og ingen var dermed spesielt utsatt, noe som var og fortsatt er en forutsetning for asylstatus.
Ifølge UNHCR kan imidlertid hele folkegrupper være utsatt for forfølgelse. Politisk oppfatning er stadig det som gir asyl. Ideen om en flyktning fra 50 og 60 tallet er stadig levende, nemlig avhopperen eller dissidenten. Det å bli drevet på flukt er imidlertid ikke bare et elitefenomen.

Det er uheldig at det er så stor forskjell på det som folk flest legger i begrepet flyktning og det asylforvaltningen forstår med begrepet. Det at så få innvilges asyl brukes ofte som et argument for å skandalisere norsk asylpolitikk. Det kan med henvisning til denne statistikken lett hevdes at kun en brøkdel er flyktninger, resten er økonomisk motivert eller lykkejegere. Svært få er klar over at flertallet av dem som får opphold på humanitært grunnlag får det av flyktninglignende grunner.

Når NOAS har vært kritiske til det lave fokus på Flyktningkonvensjonen har dette ikke minst hatt å gjøre med den sammenheng dette har med tilliten til asylordningen.

Tilliten til asylforvaltningen og asylordningen

Media spiller en avgjørende rolle når det gjelder folks syn på asylforvaltningen. Media kan bidra til å underbygge støtte i befolkningen for en bestemt politikk. Luftbroen fra Kosovo hadde god støtte i befolkningen fordi folk identifiserte seg med krigsofrene derfra.
Media kan også avdekke svakheter i forvaltningen som tvinger frem nødvendige endringer og tilpasninger. På den annen side har media en tendens til å ville utnytte de av våre fordommer som står i et negativt fortegn.

Meningsmålingsinstituttet Opinion har gjort en undersøkelse på vegne av Utlendingsnemnda om tilliten til utlendingsforvaltningen blant befolkningen.
Undersøkelsen viser at 3 % av de spurte oppgav at de hadde svært stor tiltro, mens 33 % uttrykte at de hadde ganske stor tiltro. 49 % svarte at de hadde liten tiltro til utlendingsforvaltningen og 9 % svarte ingen tiltro i det hele tatt. Dette betyr altså at kun 36 % har svært eller ganske stor tiltro til utlendingsforvaltningen. At så mange uttrykker mistillit må naturligvis være en bekymring for alle oss som arbeider på asylfeltet. Men det er også et spørsmål om hvor mye tillitt man faktisk kan forvente at folk har til offentlige myndigheter. Til sammenligning viste nemlig en tilsvarende undersøkelse fra juni 2002 at 48 % uttrykte svært eller ganske stor tillitt til offentlige etater. At tilliten til utlendingsforvaltningen ligger 12 % under tilliten til offentlig forvaltning generelt burde egentlig ikke være svært overraskende. Det er ikke så rart når man tenker på medias mange skandaleoppslag om asylfeltet og det forhold at folk flest ikke selv har direkte befatning med asylsaker. Alle har erfaring med ligningsmyndigheter eller trygdemyndigheter men svært få har hatt mulighet til å skaffe seg et dekkende inntrykk av asylbehandling utover dem som arbeider eller er direkte berørt av dette.

De enkeltsaker man eksponeres for i media er nesten utelukkende saker som etterlater et klart inntrykk av at forvaltningens vedtak strider mot sunn fornuft eller den vanlige rettsoppfatning. Flykaprere eller terroristmullaer gis beskyttelse på den ene side og livstruende syke uten mulighet for behandling i hjemlandet eller ofre for vold og terror sendes tilbake. Nyhetssaker om asylfeltet vinkles ofte i en bestemt retning og presisjonsnivået er generelt lavt.

Når politikere velger å benytte asyldebatten til å forsøke å score billige politiske poeng kan dette ha mye videre konsekvenser enn det politisk debatt har på andre samfunnsfelt. I asyldebatten stilles eksplisitt eller implisitt asylsøkere og flyktninger opp mot det ”norske samfunnet” eller enkeltgrupper i samfunnet på en måte som vi ikke finner igjen på andre samfunnsområder. Hvem ville tenke på å stille gamle og syke opp mot bønder eller barnehager i forhold til statlige overføringer? I kriminalitetsdebatten ser vi det spesielt tydelig.
Hvis en bergenser begår et drap vil neppe en politisjef anklage bergensere som sådan. Hvis en innvandrer gjør det samme er det derimot helt naturlig å anklage innvandrere som gruppe.

Norge har i likhet med de fleste land i verden forpliktet seg til å ta vare på mennesker på flukt. De siste årene har vi gitt opphold til rundt 4000 asylsøkere årlig. Dette tilsvarer mindre enn en person per 1000 innbygger. Inkluderer man personer som kommer på familiegjenforening snakker vi om 2 personer på like mange innbyggere. Det er utrolig at man er i stand til å lage krisestemning ut av dette. Er virkelig ikke Norge i stand til å absorbere 2 flyktninger per 1000 innbygger i året?

Fremskrittspartiet har nylig sagt at vi ikke kan ta imot flere innvandrere fra den 3.verden. Fremskrittspartiet vet at dette er et totalt urealistisk forslag. Man vet sannsynligvis også at det eneste det innebærer er å øke skepsis mot flyktninger og innvandrere.

Det bør naturligvis være rom for politisk debatt også på asylfeltet, men det virker ofte som om politikere glemmer sitt ansvar når de hemningsløst strør om seg med generaliseringer og dermed stigmatiserer innvandrerbefolkningen. Det samme ansvaret synes likeledes å være glemt når politikere, og dette gjelder de fleste partier, rykker ut med fordømmelse av vedtak fattet på grunnlag av det lovverket man selv har vært med å vedta. Da UDI gav opphold til en tidligere flykaprer fordi de mente at han risikerte tortur og henrettelse i hjemlandet, rykket politikere fra flere partier hardt ut mot vedtaket.

Ekstraterritoriell behandling

Storbritannia, sammen med Nederland og Danmark har under utarbeidelse et forslag overfor de øvrige EU landene om å opprette FN-drevne asylmottak i land som Albania, Tyrkia, Iran, Marokko og Ukraina og overføre asylsøkere dit straks de søker asyl i et EU land. De skal så oppholde seg i en slik leir inntil de enten kan vende tilbake til hjemlandet, eller bli overført til Europa gjennom et kvotesystem. Leirene skal ifølge forslaget ha en så lav standard at de ikke virker tiltrekkende på personer i det landet de etableres. På denne måten ønsker man å avskrekke mennesker fra å ta seg illegalt inn i Europa. Forslaget er inspirert fra Australias håndtering av sine asylsøkere. Etter Tampa saken har asylsøkere som har forsøkt å ta seg til Australia blitt overført til bitte små fattige øystater i stillehavet. Jeg ser mange grunner til at det britiske forslaget bør vekke bekymring for alle som er opptatt av asylsøkere og flyktningers rettssikkerhet og velferd.

Den mest åpenbare konsekvensen er at asylsøkere og flyktninger mer eller mindre elimineres fra den offentlige bevissthet. Enkelt sagt: Det som ikke ses, blir oversett. Asylsøkere og flyktninger er mer enn noe annet et område hvor idealene om menneskerettigheter møter realitetene, på ikke noe annet område blir de demokratiske og rettslige prinsipper som det europeiske samfunnet er bygd på satt på en slik prøve. Dersom asylsøkere samles i Albania, vil vi antagelig få enkelte reportasjer i media – hva reportere vil skrive hjem om fra et land med titusener og kanskje hundretusener av asylsøkere som venter hvem vet hvor lenge på et svar, kan vi bare forestille oss. I verste fall dukker de først opp i den offentlige bevissthet når barna sultestreiker eller når fortvilte familier etter fire års ventetid går amok, slik vi har sett skje i Australia. En annen konsekvens av en slik ording vil være en stor økning i antallet uregistrerte personer som oppholder seg i Europa. Det er klart at de fleste vil la være å melde seg for myndighetene hvis konsekvensen er å bli sendt til en leir hvor de må bli på ubestemt tid.

Det britiske forslaget innebærer på den annen side også et ønske om en oppjustering av bistanden og hjelp til konfliktløsning for flyktningproduserende land, dette for å gripe flyktningproblemet ved roten. Dette er naturligvis fornuftig og gir grunn til et ørlite håp om at felles innsats kan redusere antallet mennesker som drives på flukt.

Konklusjon

Det jeg her har tatt opp vil jeg oppsummere i tre hovedpunkter:

For det første: Det må settes mye inn på å sørge for at de personer som oppfyller kriteriene i Flyktningkonvensjonen, faktisk gis den juridiske status og den anerkjennelse de har krav på. Når departementet har tatt de nødvendige initiativ, vil dette ikke minst være opp til forvaltningen.

For det andre: Alle som gis beskyttelse i Norge, må tilkjennes rettigheter som gjør dem til reelt likeverdige borgere med forutsetninger for å fungere i samfunnet.

For det tredje: For de personer som ikke har noen berettiget plass i asylsystemet, anser også vi at man må iverksette alle rimelige og hensiktsmessige tiltak for å begrense tilstrømningen. Forutsetningen for de restriktive tiltakene må imidlertid være at de ikke går på bekostning av de reelle søkerne.

Selv om visse innstramninger har vært nødvendig vil det i det lange løp ha liten hensikt å stadig finne nye tiltak for å avskrekke asylsøkere. Dette innebærer kun at man overfører byrden på andre land for selv å få en økning senere når nabolandet også har strammet inn. For å gjenopprette den tillit til asylordningen man i dag er redd for å miste bør det satses på et rettferdig og effektivt system i stedet for å mistenkeliggjøre asylsøkere (noe som lett blir konsekvensen av å kun fronte de restriktive tiltakene i media, hvor søkerne alltid ender opp med å representere en trussel). Man bør ha en opinionsstrategi som er mer langsiktig. Svaret på hvorfor vi gir opphold til flyktninger bør ikke stanse ved at vi er forpliktet av konvensjoner, men også begrunne hvorfor det er riktig og viktig for et sivilisert samfunn å gi beskyttelse til flyktninger.

Politikere har et ansvar for å ivareta og styrke det limet som holder samfunnet sammen, ikke svekke det. Asylordningen har det vært politisk enighet om lenge. Når politikere på sviktende grunnlag krisemaksimerer, risikerer man selv å være selve grunnen til krise, fordi man uthuler befolkningens tillit til en selvsagt og grunnleggende bestanddel av vårt samfunn, nemlig beskyttelse av mennesker på flukt.