Anbefalinger for asylprosessen

Innholdsfortegnelse

Oppsummering av de enkelte kapitlene

Forord

Arbeidsgruppen i NOAS

1. Introduksjon – retten til beskyttelse
Flyktningkonvensjonens artikkel 1 : Flyktningstatus, Flyktningkonvensjonens artikkel 33 : Non-refoulement, opphold på humanitært grunnlag.

2. Asylsøkerens informasjonsbehov
Politiets rolle, informasjon om prosessen, informasjon om saksvurderingen, familierelasjoner.

3. Egenerklæringen – asylsøkerens mulighet til fritt å formidile sin historie
Søkerens ansvar, gjennomføring, informasjon om saksvurderingen og om norsk asylpraksis, spørsmålene, særskilte forhold, språk, betydningsnyanser.

4. Asylintervjuet – utdypning og avklaring
Saksbehandlerens oppgaver og ansvar, saksbehandlerens fremferd, innledningen av intervjuet, egenerklæringen er utgangspunktet, at søkeren får snakke fritt, å hjelpe søkeren til å få frem informasjonen, tilgang på fagpersonale, varighet og pauser, lydopptak, plassering, tilstedeværelse av tredjepersoner, opplesning/kontroll av intervju, saksbehandlingstiden, ny informasjon.

5. Kvinnelige asylsøkere
Saksbehandleren, avledet forfølgelsesrisiko, Kvinnekonvensjonen, kjønnsrelatert forfølgelse, seksuelle overgrep: voldtekt og trafficking (handel med kvinner), kvinners politiske aktivitet, tilbakeholdenhet.

6. Mindreårige asylsøkere
Barnekonvensjonen, medfølgende mindreårige, enslige mindreårige – behandling i samsvar med alder, tilrettelegging av intervjuet, et særskilt ansvar for barnets velvære, vergeordningen.

7. Tolker
Tolkens rolle, tillit, betydningsnyanser, kontroll.

8. Informasjonsinnsamling og troverdighetsvurdering
Informasjonskilder, bevisbyrden, troverdighetskriteriet, usanne utsagn, pass/reisedokumenter, dokumentbevis, sannsynliggjøring, kumulering, kulturrelativitet.

9. Medisinske vurderinger
Post-traumatisk stressyndrom, diagnostisering.

10. Offentlighetens rolle
Behovet for innsyn.

11. Originaltekster

12. Bibliografi

Oppsummering

Basert på mange års erfaring med veiledning av asylsøkere, har NOAS i løpet av år 2000 utferdiget et sett med anbefalinger for asyl­prosessen. Anbefalingene samler våre innspill til de ulike prosedyrene som benyttes til informasjons­­innsamling og tro­verdig­hets­vurdering i asylsaker, og vil bli distribuert både til saks­behandlerne i UDI og til medlemmene i Utlendings­­nemnda. An­befalingene retter oppmerksomheten både mot de internasjonale forpliktelser Norge har i forhold til flyktninger, mot nevnte instansers ansvar som forvalter av disse, og mot konkrete tiltak i prosessen for å sikre den enkelte søkers rettigheter.

Det som følger er en summarisk gjengivelse av hovedpunktene i de ulike kapitlene.

Retten til beskyttelse er etablert i internasjonalt lovverk, først og fremst gjennom FNs Flyktning­konvensjon, men også gjennom Tortur­konvensjonen og Den europeiske menneske­rettighets­konven­sjonen. Norge er rettslig bundet av disse og andre internasjonale lover, som dermed stiller opp et slags minstekrav for norsk asylpolitikk. Flyktning­­­konvensjonens Artikkel 1 danner grunnlaget for flyktningstatus, også kalt (politisk) asyl. I strid med hva som ofte kommer til uttrykk i den offentlige debatt har også en stor andel av de som får opphold på humanitært grunnlag krav på beskyttelse i henhold til Flyktningkonvensjonen, spesifikt dens artikkel 33. Norsk praksis skiller seg ut i restriktiv retning ved en lavere innvilgelsesprosent både for flyktningstatus og for opphold på humanitært grunnlag. En del søkere som i eksempelvis Sverige og Danmark antagelig ville ha blitt anerkjent som flyktninger i henhold til konvensjonen, får i Norge opphold på humanitært grunnlag. Det er NOAS’ vurdering at norske myndigheter her bør endre sin praksis i overensstemmelse med praksis i våre nærmeste naboland.

Asylsøkerens informasjonsbehov må ivaretas gjennom hele søknads­prosessen. Herunder er det avgjørende at søkeren får så mye og så riktig informasjon som mulig i den første fasen. Av særlig betydning er å understreke taushetsplikten og å forklare rollen til de ulike deltagerne i prosessen, og videre informasjon om hva de opplysningene som søkeren oppgir skal brukes til, informasjon om saksvurderingen og bakgrunnen for spørsmål om familierelasjoner. Søkeren bør gjøres klar over at faren for forfølgelse ved retur er avgjørende for søknaden, og at denne faren vurderes på bakgrunn av tidligere opplevelser.

Egenerklæringen gir asylsøkeren en mulighet til å forklare seg fritt og uten avbrytelser, men legger samtidig større ansvar på søkeren for å fremlegge alle saksforhold. Ettersom forutsetningene for å fylle ut egen­erklæringen er svært varierende, eksempelvis med hensyn til utdannelse og skrive­ferdigheter, bør en mangelfull fremstilling i erklæringen ikke brukes mot søkeren. Erklæringen bør utfylles tidligst den andre dagen etter ankomst, og hele informasjons­innhentingen bør være avsluttet innen én måned etter ankomst. Skjemaet bør inkludere spørsmål om kvinners forfølgelsesgrunnlag, og spørsmål for å innhente informasjon om eventuelle medfølgende barn.

Asylintervjuet må reflektere saks­behandlerens rolle som håndhever av grunnleggende mennesker­ettigheter. Den viktigste hensikten med intervjuet må være å gi søkeren en mulighet til å utdype de opplysninger som har kommet frem i egenerklæringen, og en anledning til å klare opp i eventuelle uklarheter eller tilsynelatende selvmotsigelser. For å sikre best mulige forutsetninger for søkerens mulighet til å forklare seg, bør flere hensyn tas med i betraktningen, både praktiske, i forhold til rimelig varighet, pauser og mulighet for tilstedeværelse av advokat eller representanter for organisasjoner (men ikke familiemedlemmer), og metodiske, spesifikt i forhold til saks­behandlerens rolle og om han/hun betrakter denne rollen som en etterforskers eller som (slik Sokrates brukte uttrykket) en jordmors. Søkeren må alltid informeres om forventet behandlingstid, og om muligheten for å gi tilleggsopplysninger etter intervjuet.

Kvinnelige asylsøkere kan bli utsatt for samme forfølgelse som menn, men kan også ha et annet og kjønns­spesifikt forfølgelsesgrunnlag som asylprosedyren tradisjonelt har vært dårligere i stand til å forholde seg til. I slike typer saker bør det være en kvinnelig saksbehandler og en kvinnelig tolk i alle tilfeller hvor kvinnen ønsker det, samtidig som man må være klar over at det at saksbehandleren er en kvinne alene ikke vil løse alle problemer. Det er i så måte et generelt behov for en mer kjønnssensitiv tilnærming. Blant annet FNs Kvinnekonvensjon forplikter Norge til å beskytte kvinner som er offer for kjønnsrelatert forfølgelse. Også norske myndigheter har anerkjent kjønnsrelatert forfølgelse som et gyldig asylgrunnlag, men NOAS registrerer at det er behov for en ytterligere klargjøring – og en styrket forståelse – av hva som ligger i kjønnsrelatert forfølgelse gjennom et utfyllende rundskriv.

Mindreårige asylsøkere må gis beskyttelse og omsorg i tråd med Barne­konvensjonen. Medfølgende mindre­åriges rett til å bli hørt i asylsaker bør formaliseres i forhold til egen­erklæringen og intervjuet. Dessverre er det slik per i dag at mindreåriges redegjørelser i stor grad vurderes etter de samme kriteriene som de voksnes. Det er et sterkt behov for en tilrettelegging av intervjuet, både av dets form og av de kriterier som ligger til grunn. I tvilstilfeller bør hensynet til barnet tilsi at det fattes et positivt vedtak, heller enn at saks­behandlingstiden forlenges unødig. Forholdene må dessuten legges bedre til rette for at den vergen som oppnevnes skal kunne ivareta den mindreåriges rettigheter. NOAS foreslår her at man bør involvere barnefaglig personell, eksempelvis fra barnevernet eller fra organisasjoner som arbeider med barns rettigheter.

Tolken må oppfattes og behandles som en sentral aktør i prosessen. Rutinene for opplæring, godkjennelse og kontroll må forbedres betraktelig. Spesifikt må det foretas en periode­messig kontroll av tolkens arbeid ved hjelp av båndopptakene. Også saks­behandleren må bevisstgjøres sitt ansvar for å kontrollere tolkenes arbeid. For å bidra til å unngå misforståelser, er det viktig at tolken redegjør for språklige nyanser i egen­erklæringen og intervjuet. Uavhengige instanser bør ha en begrenset adgang til båndopptakene, for å kunne utføre kontroller av tolkens arbeid og av intervjuet som helhet.

Informasjonsinnsamling og troverdig­hets­­vurdering må baseres på prinsippet om at tvilen skal komme søkeren til gode. Bevisbyrden tilfaller i prinsippet søkeren, men deles i praksis av søkeren og saksbehandleren, jf UNHCRs håndbok § 196: «I noen saker vil det være opp til saksbehandleren å benytte alle de midler han har til sin rådighet til å frembringe det nødvendige bevis til støtte for søknaden.» Når en asylsøkers troverdighet vurderes, må en rekke forhold tas i betraktning, ikke minst det sterke presset som selve intervjusituasjonen legger på søkeren, frykten mange kan oppleve overfor myndighetspersoner (ofte på bakgrunn av negative erfaringer med hjemlandets myndigheter), kulturelle forskjeller, og søkerens generelle psykiske tilstand. I tillegg må det tas høyde for at flere av behandlingskriteriene kan være overraskende for søkeren, som for eksempel den store vekten som legges i saksvurderingen på nøyaktige angivelser av årstall, datoer og lignende. Det bør være et absolutt prinsipp at en tilsynelatende selvmotsigelse eller uklarhet ikke bør brukes mot en søker, hvis søkeren ikke har blitt gitt en mulighet til å oppklare den. I vurderingen av søkerens risiko bør den kumulative (samlede) risiko være avgjørende, og man bør arbeide med en klar sikkerhetsmargin og etter et prinsipp om at det er bedre at én person for mye får beskyttelse enn én person for lite. Saksbehandleren bør aktivt konsultere kilder som NGOer, internasjonale organisasjoner og rapporter fra andre land i tillegg til eksperter på ulike fagfelter.

Medisinske vurderinger bør innhentes i alle tilfeller hvor det kan være av avgjørende betydning for søknaden. Dersom en søker har vanskeligheter med å forklare seg om overgrep, kan det ofte ha psykologiske årsaker. Samtidig kan disse vanskelighetene selv, i den grad de er spor etter hendelser (fengsling, overgrep, tortur), dersom de undersøkes av fagpersonale, kunne bidra til å dokumentere søkerens redegjørelse. Fagpersonale bør straks involveres hvis saksbehandleren ser tegn på at søkeren lider av post-traumatisk stressyndrom.

Offentlighetens rolle er avgjørende i utøvelsen av den demokratiske kontroll av norsk asylpolitikk. Det er i så måte et problem at man har lite informasjon utover ren statistikk å basere den politiske og faglige debatten på. Det bør følgelig gis økt innsyn i UDIs kriterier og metoder i saksbehandlingen. Det er NOAS’ vurdering at presedenssamlinger eller lignende beskrivelser av forvaltningspraksis bør utgis på årlig basis.

Forord

Enhver har rett til i andre land å søke og ta imot asyl mot forfølgelse.
– Artikkel 14 av Verdenserklæringen om menneskerettighetene.

«Jeg følte ikke at han [avhørslederen] var interessert i å høre hva jeg hadde å si. Han hadde et spørsmålsskjema, og det syntes å være viktigere at han hadde noe å skrive i alle feltene enn å få vite hvorfor jeg forlot hjem-landet mitt. […] Jeg ble avbrutt flere ganger for nesten hvert spørsmål jeg forsøkte å svare på. Jeg følte ikke at dette var en person som jeg fritt kunne fortelle alt til.»
– En tamilsk søker i samtale med NOAS, april 2000

Jeg skjønner ikke hvordan de kan forvente at alle vil fortelle alt straks de blir spurt, per-sonlige ting, om familie, om hva de har opp-levd. Jeg hadde hørt om Norge før, jeg visste at det er et demokratisk land, og jeg mente at jeg kunne ta sjansen på å snakke fritt. Men jeg har snakket med flere andre og forstått at noen var redde.»
– En libanesisk søker i samtale med NOAS, januar 2000

Hvert år kommer det noen tusen asylsøkere til Norge. Antallet varierer, men det er i alle tilfeller snakk om enkeltpersoner, kvinner, menn og barn som hver og én har forlatt sitt hjemland for å søke beskyttelse i et fremmed land, hver med sin egen historie, sine egne opplevelser.

NOAS har aldri uttalt at alle de som kommer bør få bli. Men vi har insistert på at alle som er forfulgt har rett til beskyttelse. Dette er ikke originalt. Det er Artikkel 14 av Verdenserklæringen om menneskerettighetene.

Dette innebærer at alle som kommer hit, må gis en anledning til å gi en fullstendig og riktig redegjørelse til norske myndigheter for hvorfor de er kommet, hva de har opplevd, og hvorfor de er redde for å reise tilbake. Myndighetene bør være svært sikre i sin sak før de sender noen ut av landet. Det er snakk om menneskers liv.

Tidligere har det vært politiets oppgave å intervjue asylsøkerne. Fra 1. juli 2000 overtok Utlendingsdirektoratet selv dette ansvaret. Det betyr at det er den samme personen som foretar intervjuet som også vil vurdere saken.

Norsk asylpraksis eksisterer innen et internasjonalt regelverk. Både de som innvilges flyktningstatus og en stor andel av de som innvilges opphold på humanitært grunnlag, er beskyttet av bindende, internasjonale konvensjoner. NOAS har alltid forsøkt å fremheve dette: At retten til å søke asyl nettopp er en rett, og at den er nødvendig fordi andre menneskerettigheter – retten til liv, til frihet, til personlig trygghet – dessverre kontinuerlig blir brutt i mange land.

Et lands respekt for menneske­rettighetene kommer til syne nettopp på de områdene som ligger i periferien av de etablerte samfunnsstrukturer. I mange av verdens land – i skjøre demokratier og i mer solide diktaturer – blir denne respekten satt på prøve av hvordan myndighetene behandler landets befolkning, hvordan de sikrer befolkningen de grunnleggende nødvendigheter og inkluderer dem i samfunnets styre. For veletablerte demokratier settes derimot denne respekten hardest på prøve i møtet med personer som befinner seg på utsiden av den stabile samfunnstilværelsen, med andre ord i møtet med immigranter og flyktninger.

NOAS har stilt seg positive til at UDI nå har overtatt asylintervjuet. Disse anbefalingene kan sees som vårt bidrag i denne prosessen.

Det viktigste disse anbefalingene kan for­midle, er en forståelse av saks­behandlerens ansvar, og at saksbehandleren bør være seg bevisst å spille en rolle ikke bare i utøvingen av norsk utlendingsforvaltning, men også som en bærer av menneske­rettighetene.

Bjarte Vandvik
Generalsekretær

 

Arbeidsgruppen i NOAS

NOAS’ anbefalinger er utarbeidet av:

Fagsekretær Rune Berglund Steen, som også har vært redaktør for anbefalingene. Han ble bistått i dette arbeidet av informasjonssekretær Knut Eggen og generalsekretær Bjarte Vandvik.

 

Anbefalingene er utgitt med støtte av:

Amnesty International Norge, Mellomkirkelig Råd og Flyktningerådet.

 

Vi ønsker å rette en særskilt takk til:

Roberto Mignone – UNHCR Stockholm.
Ragna Vikøren – Det norske Flyktningerådet.
Anne Marit Austbø – Amnesty International.
Hans-Morten Haugen – Mellomkirkelig Råd.
Cecilia Bailliet – Institutt for offentlig rett, Universitetet i Oslo.
Helga Fastrup Ervik – Institutt for offentlig rett, UiO.
Nora Sveaass – Psykososialt senter for flyktninger, UiO.
Nina M. Lassen – Dansk Flyktningehjælp.

 

Anbefalingene er utarbeidet i samråd med:

ECRE (European Council on Refugees and Exiles) og ILPA (Immigration Law Practitioners’ Association).

 

1. Introduksjon – retten til beskyttelse

Både norsk og europeisk flyktningpraksis er underlagt flere bindende internasjonale menneskerettighetskonvensjoner.

De fleste asylsøkere som gis opphold i Norge innvilges såkalt opphold på humanitært grunnlag. Mellom 1997 og 1999 ble 5571 personer gitt opphold på humanitært grunnlag, mens kun 278 ble innvilget flyktningstatus (eksklusive overføringsflyktningene gjennom UNHCR-kvoten).

Selv om man gis et inntrykk gjennom media av at flyktning­praksis primært er et område som styres av nasjonale forhold og av den enkelte reg­jeringens politikk, er både norsk og europeisk flyktning­­praksis under­lagt flere inter­nasjonale menneske­rettighets­konven­sjoner, som risser opp minstekravene for det enkelte lands asylpraksis. Ikke bare de som innvilges flyktning­status, men også en stor andel av de som innvilges opphold på humanitært grunnlag er beskyttet av et bindende, internasjonalt regelverk.

En viktig forutsetning for at retten til beskyttelse skal komme personer som er på flukt til gode, er at de prosedyrer som blir utviklet i det enkelte land for å ta imot og vurdere søknader om asyl er egnet til å innhente den nødvendige informasjon og til å vurdere den på en måte som er i overensstemmelse med det internasjonale lovverket. Et av de viktigste elementene her er asylintervjuet, herunder de metoder og kriterier man benytter for å samle inn den informasjonen som skal brukes for å vurdere asylsøkerens behov for beskyttelse. NOAS gjennomførte i 1998 en omfattende undersøkelse av politi­avhøret av asylsøkere, med deltakelse som observatør ved 25 avhør og med egne intervjuer av asylsøkere i mottak. Det er blant annet erfaringene fra dette arbeidet som har medført at vi har tatt til orde for overføringen av asylintervjuet fra politiet til UDI, og de danner likeledes en del av grunnlaget for disse anbefalingene.

 

1.1 Flyktningkonvensjonens Artikkel 1: Flyktningstatus

Artikkel 1 i FNs Flyktningkonvensjon, The UN Convention Relating to the Status of Refugees, av 1951, danner grunnlaget for det som normalt omtales som flyktning­status eller (politisk) asyl. Her defineres en flyktning som en person som har flyktet på grunn av en velgrunnet frykt for forfølgelse på grunn av rase, religion, nasjonalitet, medlemskap i en spesiell sosial gruppe eller politisk oppfatning. Flyktningkonvensjonen inneholder enkelte unntaksklausuler, som innebærer at for eksempel krigsforbrytere og personer som vil være en fare for landets sikkerhet, ikke er underlagt konvensjonens beskyttelse.

«… på grunn av at han med rette frykter for forfølgelse på grunn av rase, religion, nasjonalitet, medlemskap i en spesiell sosial gruppe eller på grunn av politisk oppfatning, befinner seg utenfor det land han er borger av, og er ute av stand til, eller, på grunn av slik frykt, er uvillig til å påberope seg dette lands beskyttelse; eller som er statsløs og på grunn av slike begivenheter befinner seg utenfor det land hvor han har sin vanlige bopel, og som er ute av stand til eller, på grunn av slik frykt, er uvillig til, å vende tilbake dit»
– Flyktningkonvensjonen, Art. 1A

«Ingen kontraherende stat må på noen som helst måte utvise eller avvise («refouler») en flyktning over grensen til områder hvor hans liv eller frihet ville være truet på grunn av hans rase, religion, nasjonalitet, politiske oppfatning eller det forhold at han tilhører en spesiell sosial gruppe.»
– Flyktningkonvensjonen, Art. 33

Flyktningstatus er juridisk en sterkere status enn opphold på humanitært grunnlag, først og fremst fordi rettigheter når det gjelder familiegjenforening og reisedokumenter for de asylsøkerne som faller inn under Artikkel 1 er stadfestet i konvensjonen. For å anerkjennes som flykt­ning etter Artikkel 1 innen norsk praksis, kreves det normalt at man som en konsekvens av politisk aktivitet har flyktet fra individuell forfølgelse.

Den individuelle forfølgelsen, det vil si søkerens egne opplevelser, hendelser han/hun har vært utsatt for eller tatt del i, vil alltid spille en sentral rolle i vurderingen av en søknad om asyl. Det er av grunnleggende betydning at den individuelle forfølgelsen her også blir forstått som de belastninger og den undertrykkelse søkeren kan ha blitt utsatt for på grunn av tilhørighet til en særskilt gruppe, i den grad enkeltpersoners opplevelse av forfølgelse kan komme i form av kollektive forhold, så som krenkelser av retten til utdanning og arbeid, for eksempel for en særskilt etnisk gruppe, begrensninger i utøvelsen av språk eller kultur, nekting av tilgang til mat, berøvelse av eiendom uten kompensasjon eller tvungen/ufrivillig omlokalisering.

 

1.2 Flyktningkonvensjonens Artikkel 33: Non-refoulement

De som innvilges opphold etter Artikkel 1 får følgelig en særskilt status av FNs regelverk. Men regelverket beskytter også flyktninger som faller utenom denne definis­jonen. Flyktningkonvensjonens Artikkel 33 er langt videre og gjelder langt flere personer som er på flukt enn de som omtales i Artikkel 1. Artikkel 33 sier at ingen skal sendes tilbake til et sted hvor deres liv eller deres frihet vil være truet. Dette er kjent som prinsippet om non-refoulement, prinsippet om ikke-retur til et farlig sted. Dette prinsippet bekreftes også av Artikkel 3 i Den europeiske menneskerettighets­konvensjonen av 1950, som slår fast at ingen skal utsettes for tortur eller annen umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff, herunder gjennom retur til et sted hvor de vil bli utsatt for en slik behandling. Torturkonvensjonen, The UN Convention against Torture and other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment, av 1984, inneholder likeledes et absolutt forbud mot å returnere noen til et sted hvor de risikerer å bli utsatt for tortur.

«Ingen stat skal utvise, returnere (refouler) eller utlevere en person til en annen stat hvor det er vektige grunner for å tro at han vil være i fare for å bli utsatt for tortur.
For å avgjøre hvorvidt det foreligger slike grunner, skal de kompetente myndigheter ta i betraktning alle relevante forhold, inkludert, når det er egnet, eksistensen i den aktuelle staten av et konsistent mønster av grove, flagrante eller omfattende brudd på menneskerettighetene.»
– Torturkonvensjonen, Artikkel 3

Retten til beskyttelse og spørsmålet om hvorvidt søkeren har vært utsatt for forfølgelse i hjemlandet, må sees på bakgrunn av hvilke menneskerettigheter som har blitt brutt. Verdenserklæringen om menneskerettighetene danner i så måte en viktig del av det prinsipielle grunnlaget. Både Den europeiske menneskerettighets­konvensjonen og FNs Konvensjon om sivile og politiske rettigheter, som blant annet omfatter frihet fra tortur, frihet fra slaveri, tvangsarbeid og vilkårlig frihetsberøvelse, retten til beskyttelse av privatlivet og familielivet, retten til en rettferdig rettergang og ytrings-, forsamlings- og foreningsfrihet, er bindende, internasjonale traktater som er relevante for vurderingen av retten til beskyttelse i asylsaker. (Se også Kvinnekonvensjonen, punkt 5.3, og Barne­konvensjonen, punkt 6.1).

I norsk lovverk, og i de fleste andre europeiske land, gis de personene som ikke oppfyller kriteriene for flyktningstatus, men som heller ikke kan sendes tilbake av hensyn til deres liv eller frihet, det som kalles opphold på humanitært grunnlag.

 

1.3 Opphold på humanitært grunnlag

Opphold på humanitært grunnlag er i realiteten en sekkebetegnelse som inkluderer opphold i henhold til flere ulike grunnlag:

  • Non-refoulement; i norsk lovverk kalt flyktninglignende grunner.
  • Sterke menneskelige hensyn; for eksempel i tilfeller hvor søkeren trenger særskilt medisinsk omsorg av en type som han/hun ikke kan få i hjemlandet, eller hvis hjemlandet har vært herjet av en langvarig krig som nå er avsluttet, men hvor det på grunn av krigens ødeleggelser ikke e mulig å vende tilbake.
  • Tilknytning til riket; eksempelvis dersom søkeren har nære familiemedlemmer i Norge.Hvor stor andel av de som innvilges opphold på humanitært grunnlag i henhold til de tre ulike kriteriene som er nevnt ovenfor, finnes det ingen statistikk over. Ut fra vår erfaring får en betydelig andel av disse opphold nettopp i henhold til prinsippet om non-refoulement. At betegnelsen opphold på humanitært grunnlag brukes også om de som faller inn under Flyktningkonvensjonens Artikkel 33 om non-refoulement, bidrar til å tildekke at det er snakk om en oppholdstillatelse som gis i henhold til et internasjonalt, bindende lovverk. Det ville vært mer presist å referere til disse innvilgelsene som, for eksempel, Artikkel 33-opphold.Det må bemerkes at grenseoppgangen mellom flyktningstatus og opphold på humanitært grunnlag ikke alltid er tydelig i praksis; tvert om er det en glidende overgang. I Norge er anerkjennelsesraten for flyktningstatus lav, og det er vår erfaring at en del søkere som i andre land ville ha blitt anerkjent som flyktninger i henhold til konvensjonen, i Norge får opphold på humanitært grunnlag.

    Hovedpunkter:

  • Både norsk og europeisk flyktningpraksis er underlagt flere bindende internasjonale menneskerettighetskonvensjoner.
  • Flyktning-konvensjonens Artikkel 1 danner grunnlaget for det som normalt omtales som flyktningstatus eller politisk asyl.
  • En stor andel av de som innvilges opphold på humanitært grunnlag er beskyttet av et bindende, internasjonalt regel-verk, blant annet av Flyktningkonvensjonens Artikkel 33, som sier at ingen skal sendes tilbake til et sted hvor deres liv eller deres frihet vil være truet.

    2. Asylsøkerens informasjonsbehov

    Søkeren bør alltid vite hvorfor særskilte spørsmål blir stilt og hva informasjonen skal brukes til.

    Med tanke på den særdeles vanske­lige situasjon asylsøkere befinner seg i, er det å forvente at mange vil oppleve søknadsprosessen som krevende, uforut­sigbar og frustrerende. Ikke minst er det viktig i denne prosessen at den infor­masjon som når frem til søkeren er fyldig og presis. Det er avgjørende for kvaliteten til egenerklæringen og intervjuet at søkeren er vel innforstått med hvem som skal bruke informasjonen og hvordan informasjonen skal brukes.

    Derfor er det også viktig at søkeren i det minste får en eller to dager et­ter ankomst til å bli kjent med for­holdene og til å bli trygg på situasjonen, først og fremst gjen­nom en god tilgang på informasjon, før informasjonsinn­hentingen kan begynne med utformigen av egenerklæringen.

    At søkeren er godt kjent med prose­dyrer og kriterier for vurderingen må betraktes som et institusjonelt ansvar. Dersom søkeren ikke har blitt gjort tilstrekkelig godt kjent med disse forholdene, kan man heller ikke forutsette at vedtak som blir fattet av norske myndigheter har det nødvendige grunnlag.

     

    2.1 Politiets rolle

    Med overføringen av asyl­intervjuet fra politiet til Utlendings­direktoratet vil politiets rolle i all hovedsak være begrenset til regist­rering av asylsøkere ved grensen, samt den rent politimessige utredning vedrørende identitet, nasjonalitet og reiserute. I til­legg kommer effektueringen av negative vedtak.

    Det er avgjørende at søkeren gjennom politiets fremferd forsikres om norske myndigheters integritet. Tillits­­forholdet mellom søkeren og norske myndigheter kan raskt bli skadelidende dersom søkeren ikke kan føle seg sikker på konfidensialiteten og på at hans/hennes søknad om asyl ikke vil komme hjemlandets myndigheter i hende. Politiet må således ikke under noen omstendigheter foreslå overfor søkeren at de skal ta kontakt med hans/hennes ambassade eller konsulat. For asylsøkere som har blitt utsatt for overgrep fra sitt hjemlands myndigheter, og som vil få sitt første inntrykk av norske myndigheter nettopp gjennom politiregistreringen, kan et slikt forslag synes uforståelig, hvis ikke mistenkelig. I verste fall kan det medføre at søkeren kvier seg for å gi en fullstendig redegjørelse for sine opplevelser til norske myndigheter, av frykt for at det han/hun forteller også kan komme hjem­landets myndigheter for øre. Tvert om må søkeren umiddelbart informeres om at den infor­masjon som gis blir behandlet konfi­densielt, og at både politiet og andre tjenestemenn har taushetsplikt.

    Det er viktig at søkeren er klar over at det bare er nødvendig å gi politiet en kortfattet forklaring for hvorfor han/hun søker asyl i Norge, og at søkeren skal gi en fyldigere forklaring senere. Man må eksempelvis unngå at søkeren be­trakter deler av sin sak som tilstrekkelig belyst gjennom sin redegjørelse for politiet, og derfor ikke gir en fullstendig forklaring til saksbehandleren i UDI.

     

    2.2 Informasjon om prosessen

    Søkeren må få tilgang på god og fyldig informasjon om asylprosessen før han/hun fyller ut egenerklæringen. Informasjonen må omfatte:

  • En presentasjon av de ulike deltakerne i prosessen og av deres roller og funksjoner: politi, UDI/saksbehandler, tolk, advokat, eventuelt andre.
  • Søkeren må bli gjort oppmerksom på at alle som er involvert i saken har taushetsplikt, med en forklaring av hva taushetsplikt innebærer. Herunder er det viktig å understreke at myndighetene i opprinnelseslandet ikke får tilgang til opplysningene som gis.
  • En orientering om hovedtrekkene (formål og struktur) i egenerklæringen og asylintervjuet.
  • En orientering om saksgangen og om de utfall som er mulige, inkludert retten til å klage og saksgangen i klageomgangen.
  • En redegjørelse for viktigheten av en sannferdig og mest mulig detaljert forklaring og for mulige konsekvenser av at det gis uriktige eller mangelfulle opplysninger.
  • En fremhevelse av at det forutsettes av norske myndigheter at all vesentlig informasjon kommer frem i løpet av egenerklæringen og intervjuet, og at informasjon som kommer frem senere kan bli tillagt mindre vekt.
  • En betoning av fordelen ved å fremskaffe dokumentasjon på forhold søkeren forklarer seg om.
  • Informasjon om at søkeren har mulighet til å kontakte UNHCR (FNs høykommissær for flyktninger) og NGO’er (non-governmental organisations, ikke-statlige organisasjoner) som arbeider innen området asylsøkere og asylrett (eksempelvis NOAS), og om hvordan disse kan kontaktes.
  • Informasjon om former for forfølgelse som kan være relevante for søkeren uten at han/hun selv er klar over at dette er gyldig grunnlag for asyl, for eksempel kjønnsrelatert forfølgelse.Søkeren må til enhver tid, også under utfyllingen av egenerklæringen og under intervjuet, ha anledning til å stille spørsmål om selve prosedyren.

    2.3 Informasjon om saksvurderingen

    Saksvurderingen stiller særskilte krav til redegjørelsen som søkeren godt kan være i stand til å oppfylle, men som søkeren ikke alltid vil forsøke å oppfylle fordi han/hun ikke er kjent med disse kravene. Søkeren bør derfor gjøres klar over noen grunnleggende aspekter ved saks­vurderingen.

  • Mange søkere vil intuitivt anta at det de har opplevd er viktigere enn det de vil risikere ved en retur. At det ofte er forfølgelsesfaren ved en retur (sett i lys av fortidige hendelser) som er avgjørende for saksvurderingen, er derfor noe søkeren bør bli gjort spesifikt klar over.
  • Søkeren bør gjøres særskilt oppmerksom på betydningen av at han/hun er så presis som mulig når det gjelder forhold som kan spille en rolle i verifiserings­prosessen, som tidsangivelser og steds­navn, og at det er viktig å si ifra dersom de datoene man oppgir er omtrentlige.
  • Søkeren bør bli gjort oppmerksom på internt flukt­alternativ i de tilfellene hvor norske myndigheter oppfatter dette som en generell mulighet, for at søkeren skal ha en anledning til å redegjøre for hvorfor dette alternativet ikke ble brukt.

    2.4 Familierelasjoner

    Det er alltid viktig at søkeren forstår bakgrunnen for de spørsmålene som stilles. Særskilt viktig er dette i forhold til spørsmål om familierelasjoner. Det må informeres om at når det ønskes opp­lysninger om familierelasjoner, så skyldes dette:

    a) Behovet for å kunne stadfeste søkerens identitet.
    b) En eventuell senere søknad om familie­gjenforening.

    Det er viktig at saksbehandleren forstår at søkeren kan være tilbakeholden med å gi informasjon om familiemedlemmer. Søkeren har normalt lite forhåndskunnskap om norske myndigheter, og på bakgrunn av de ofte negative erfaringer søkeren har fra hjemlandets myndigheter, bør det fremstå som forståelig at søkeren for å beskytte sin familie er varsom med å oppgi fullt navn og adresse til familiemedlemmer. Det kan til og med hende at søkeren bevisst oppgir uriktige navn og adresser, slik at det ikke skal være mulig å lokalisere slektningene. Dette kan bli en kilde til uoverensstemmelser i en senere søknad om familiegjenforening. Det bør utvises en rimelig forståelse for slike problemer.

    Hovedpunkter:

  • Søkeren må bli gjort oppmerksom på taushetsplikten og hva den innebærer.
  • Søkeren bør alltid vite hvorfor særskilte spørsmål blir stilt og hva informasjonen skal brukes til.
  • Søkeren bør bli gjort klar over hensiktene med at det spørres etter familierelasjoner.
  • Det bør betones at en sannferdig og fullstendig fremstilling av saken også vil tjene søkerens interesser, og at en mangelfull eller feilaktig fremstilling kan gjøre vurderingen av søknaden vanskeligere.
  • Søkeren bør gjøres klar over viktige sider ved saksvurderingen, som verifiseringsprosessen, betydningen av faren for forfølgelse ved retur og internt fluktalternativ.
  • Søkeren bør gjøres oppmerksom på at han/hun har mulighet til å kontakte NGOer.

    3. Egenerklæringen – asylsøkerens mulighet til fritt å formidle sin historie

    En mangelfull fremstilling av saksforholdene i egenerklæringen bør ikke brukes mot søkeren.

    I undersøkelsen av politiavhøret fra 4. september 1998 påpekte NOAS problemene forbundet med at det ikke har vært asylsøkeren som presenterer sin egen skriftlig utformede søknad om beskyttelse i Norge, men at søknaden er de svarene han/hun gir på de spørsmålene politiet stiller. Med en slik ordning vil mye bli avgjort av de vurderingene og de valgene intervjueren foretar.

    Innføringen av en egenerklæring gir asylsøkeren selv en mulighet til å redegjøre for sitt forfølgelsesgrunnlag, uten føringer fra en intervjuer. For mange søkere vil dette kunne medføre en sterkt forbedret opplysning av saken. Erfaringene fra blant annet Danmark, som lenge har benyttet en slik egen­erklæring, og de foreløpige erfaringene fra Norge, gir likevel grunn til å forvente at kvaliteten på egenerklæringene vil variere, i takt med evnen ulike mennesker har til å formulere seg skriftlig. En mangelfull fremstilling av saksforholdene i egenerklæringen bør følgelig ikke brukes mot søkeren. I stedet bør egen­erklæringen, med dens eventuelle mangler, svakheter og styrker, brukes som et utgangspunkt for det påfølgende intervjuet.

     

    3.1 Søkerens ansvar

    En egenerklæring, som et supplement til asylintervjuet, vil bidra til å redusere betydningen av den enkelte intervjueren/saks­behandleren og vil overføre en vesentlig del av ansvaret til søkeren selv. Det er viktig at søkeren blir gjort klar over dette ansvaret, og over betydningen av å gi en mest mulig fullstendig og korrekt redegjørelse.

    På den annen side må man ta med i betraktning at asylsøkere med lavere utdanning, og eventuelt med mangelfulle skrive- og leseferdigheter, kan ha vanskeligheter med å forstå spørsmålene og med å besvare dem skriftlig. Det er således en fare for at ”skriftlig hjelpeløshet” kan skape unødig grunn til mistanke om manglende troverdighet.

    Ved en skriftlig redegjørelse er det dessuten en fare for at asylsøkeren kan velge å unnlate å besvare spørsmål som er av personlig art, men som kan være av stor betydning for søknaden. For mange søkere vil det å snakke om sine opplevelser være krevende; å sette dem ned i skrift kan simpelthen være en for stor påkjenning. At kvaliteten på egenerklæringene vil variere sterkt, bør derfor ikke svekke den enkelte søkerens sak.

     

    3.2 Gjennomføring

    Den grunnleggende informasjons­inn­hentingen bør være avsluttet – det vil si at intervjuet bør være foretatt – ikke senere enn én måned etter søkerens ankomst til landet, mens søkeren ennå har detaljene ved de opplevelsene han/hun skal redegjøre for friskt i minne. Samtidig er det hensiktsmessig at egenerklæringen, som det første stadiet, ikke utføres tidligere enn den andre dagen etter ankomst. Søkeren bør først gis muligheten til å bli trygg på situasjonen ved å motta informasjon om prosessen og om rettigheter og plikter og ved å gjennomgå en periode med mental og fysisk stabilisering. Hvis egenerklæringen fylles ut før søkeren har gjennomgått en slik prosess med informasjon og tilvenning, vil hans/hennes evne til å fylle ut egenerklæringen være dårligere enn det som er tilrådelig. Det må således tas høyde for de psykiske belastninger det å være på flukt medfører.

    En del søkere vil antagelig ha behov for hjelp til å tolke noen av spørsmålene og de begrepene som brukes. Ved ønske bør søkeren gis assistanse til å fylle ut skjemaet, både ved at det gis utfyllende forklaringer av spørsmål søkeren er usikker på og ved at søkeren kan stille mer generelle spørsmål om saksvurderingen og om hva hensikten er med de ulike spørsmålene, også mens han/hun er i ferd med å fylle ut skjemaet.

    Søkeren bør bli gitt all nødvendig tid til å fylle ut skjemaet.

     

    3.3 Informasjon om saksvurderingen og om norsk asylpraksis

    Egenerklæringen bør inneholde en egen del som kort tar for seg betydningen for saksvurderingen av forfølgelsesfaren ved en retur, betydningen av at søkeren er så presis som mulig når det gjelder forhold som kan spille en rolle i verifiseringsprosessen, og internt flukt­alternativ i de tilfellene hvor norske myndigheter oppfatter dette som en generell mulighet, for at søkeren skal ha en anledning til å redegjøre for hvorfor dette alternativet ikke ble brukt (jf punkt 2.3). Det bør også informeres om at forfølgelse med utgangspunkt i kjønn eller seksuell legning er et anerkjent asylgrunnlag.

     

    3.4 Spørsmålene

    Det er viktig at egenerklæringsskjemaet er utfyllende og presist, og at det fokuserer på asylgrunnlaget. Det må gå tydelig frem av spørsmålsstillingen at både søkerens tidligere opplevelser (bakgrunnen for flukten) og faren for fremtidig forfølgelse vil være avgjørende for vurderingen, på et slikt vis at forfølgelsesfaren ved retur ofte vil spille størst rolle, men at denne sees i lys av tidligere opplevelser. Fortrinnsvis bør dette være to separate spørsmål. Søkeren må gjøres oppmerksom på betydningen av at han/hun redegjør for begge forhold.

     

    3.5 Særskilte forhold

    I tillegg til generelle spørsmål, så som ”Konflikter i hjemlandet”, bør det være egne spørsmål for å innhente informasjon om særskilte forhold, spesielt:

  • Spørsmål som retter seg direkte mot kjønnsrelatert forfølgelse: Forfølgelse på grunnlag av oppførsel eller klesdrakt, seksuelle overgrep. (Se punkt 5.4)
  • Forfølgelse på grunn av seksuell legning.
  • Situasjonen og erfaringene til eventuelle medfølgende barn, først og fremst for å klargjøre om en redegjørelse fra en mindreårig kan være av betydning for saksvurderingen. (Se punkt 6.2)

    3.6 Språk

    Skjemaet må fylles ut på det språket søkeren ønsker, normalt morsmålet. Dersom skjemaet ikke finnes på søkerens ønskede språk eller på et annet språk som søkeren behersker flytende, bør egenerklæringen utfylles som et selv­stendig intervju forut for det ordinære asylintervjuet.

     

    3.7 Betydningsnyanser

    Det er avgjørende at oversetteren som foretar den skriftlige oversettelsen av egenerklæringen gir uttrykk for det når et ord søkeren bruker kan ha flere betydninger. Det må etableres en praksis for å markere de steder i søkerens formuleringer hvor tolken avdekker betydningsnyanser, slik at disse kan redegjøres for i det påfølgende intervjuet.

    Hovedpunkter:

  • Egenerklæringen bør utfylles tidligst den andre dagen etter ankomst.
  • I den grad søkere vil ha svært ulike forutsetninger for å fylle ut egenerklæringen, bør ikke en mangelfull egenerklæring legges søkeren til last, så lenge han/hun er i stand til å redegjøre for eventuelle mangler i det påfølgende intervjuet.
  • Skjemaet bør inkludere spørsmål som retter seg direkte mot kvinners forfølgelsesgrunnlag (kjønnsrelatert forfølgelse) og mot å innhente informasjon om eventuelle medfølgende barn.
  • Det må være en av oversetterens uttalte oppgaver å markere alle steder hvor det er ulike betydningsnyanser eller hvor det er usikkerhet omkring søkerens formuleringer.
  • Det er avgjørende at søkeren allerede under utfyllingen av egenerklæringen er klar over at det er faren for forfølgelse ved en retur, sett i lys av tidligere opplevelser (bakgrunnen for flukten), som vil være avgjørende for vurderingen.

    4. Asylintervjuet – utdypning og avklaring

    Saksbehandleren må være seg bevisst sin rolle som håndhever av grunnleggende menneskerettigheter.

    Man bør huske at en person som søker om flyktningstatus normalt befinner seg i en særskilt sårbar situasjon. Han befinner seg i et fremmed miljø og kan oppleve store vanskeligheter, praktisk og psykologisk, når han skal legge frem sin sak for myndighetene i et fremmed land, ofte på et språk som ikke er hans eget. Hans søknad bør derfor undersøkes innenfor et rammeverk av spesielt etablerte prosedyrer og av kvalifisert personale som innehar den nødvendige kunnskap og erfaring, samt en forståelse av en søkers særskilte vanskeligheter og behov.
    – UNHCRs håndbok, § 190

    En person som på grunn av sine opplevelser nærte frykt for myndighetene i sitt eget land, kan stadig føle seg usikker overfor andre lands myndigheter. Han vil derfor kunne være redd for å snakke fritt og for å gi en fullstendig og presis redegjørelse for sin sak.
    – UNHCRs håndbok, § 198

    Selv om et første intervju normalt bør være nok til å få en søkers historie belyst, kan det være nødvendig for saksbehandleren å løse opp i selvmotsigelser i et videre intervju, og å finne en forklaring på enhver feilaktig fremstilling eller tildekking av viktige fakta.
    – UNHCRs håndbok, § 199

    Den viktigste hensikten med intervjuet bør være å få søkeren til å utdype de sidene av redegjørelsen i egenerklæringen som kan være av betydning for asylsøknaden og å gi søkeren en mulighet til å oppklare eventuelle uoverensstemmelser eller uklarheter. Det bør være et absolutt prinsipp at en tilsynelatende selvmotsigelse eller uklarhet ikke brukes mot en søker, hvis søkeren ikke har blitt gitt en mulighet til å oppklare den, for å unngå at rene misforståelser kan føre til et avslag i en asylsak.

    Saksbehandlerens holdning og oppfatning av egen rolle vil være utslagsgivende for intervjuet. Det er et avgjørende rettssikkerhetsmessig prinsipp at søkeren og søkerens redegjørelse i utgangspunktet blir oppfattet som troverdig, og blir trukket i tvil kun hvis det forekommer åpenbare og vektige grunner til å gjøre dette. Dette må sees på bakgrunn av de begrensede muligheter en søker vil ha til å tilbakevise en eventuell mistillit eller frembringe bevis på at det han/hun sier er sant.

     

    4.1 Saksbehandlerens oppgaver og ansvar

    Det er saks­behandlerens ansvar å utføre asyl­intervjuet og behandle asylsøkerens søknad i henhold til norsk lovverk og inter­nasjonale menneske­rettighets­dokumenter. Utfallet av saks­vurderingen vil ha direkte konsekvenser for søkerens liv, og saks­behandleren må være seg bevisst sin rolle som håndhever av viktige retts­sikkerhets­prinsipper, som forutsigbarhet og likebehandling.

    § 190 av UNHCRs Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status viser til den særskilt vanskelige situasjon som en asylsøker befinner seg i. Man kan kanskje tillate seg å betrakte dette som en ”Vær varsom-plakat”, både for utlendingsforvaltningen og for den enkelte saksbehandler.

    En saksbehandler må utøve kritisk sans, men denne må også rettes mot egne oppfatninger og mot de tolkninger man gjør seg underveis. Dersom søkeren kommer med et utsagn som synes å være i strid med andre omstendigheter i saken, bør saks­behandleren alltid vurdere om det kan finnes andre perspektiver som vil forklare og rimelig­gjøre hva søkeren forteller. Det at det finnes én synsmåte som gjør det søkeren sier problematisk, må ikke gi denne synsmåten forrang fremfor andre likeverdige synsmåter. Likeledes må saksbehandleren være oppmerksom på at hans/hennes egen kulturelle bakgrunn kan svekke evnen til korrekt å tolke søkerens måte å legge frem opplysninger på.

    Saksbehandlerens innstilling vil være av avgjørende betydning for intervjuet og følgelig for hele søknaden. Hvis saksbehandleren oppfatter sin rolle som majeutisk (slik Sokrates metaforisk beskrev det: som en jordmor), at han/